La Cour des Comptes regrette que Bercy maltraite les entreprises

1- Une réforme pertinente

Amorcés à la fin de la décennie quatre-vingt-dix, les regroupements dont la DGE est issue se sont succédé progressivement jusqu'à la création, en janvier 2009, de la direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS). Le périmètre de compétences étant alors, pour l'essentiel, stabilisé, la transformation de la DGCIS en DGE, en septembre 2014, a consisté en une réorganisation et un nouveau projet managérial internes.

Au-delà du souci de rationalisation administrative et d'économie de moyens, cette longue réforme, menée par étape mais avec continuité par les gouvernements successifs, a reposé sur une double logique de politique publique : englober l'ensemble des secteurs productifs, de l'industrie aux services, au commerce, à l'artisanat et au tourisme ; couvrir de façon transverse les problématiques des entreprises, quels que soient leur taille et les facteurs de leur compétitivité.

Sans doute ambitieux, et donc risqué, ce parti apparaît pertinent face à la désindustrialisation et à l'affaiblissement de la compétitivité de l'économie pour que le Gouvernement puisse disposer d'une vision d'ensemble de l'appareil productif. À cet égard, le regroupement des administrations centrales concernées a utilement complété le couplage des compétences économiques et industrielles dans la répartition des portefeuilles ministériels, le ministre chargé de l'économie ayant également la responsabilité de l'industrie et de la plus grande part du secteur tertiaire marchand.

La DGE a ainsi joué un rôle clé dans le développement des politiques industrielles ou tournées vers le commerce, l'artisanat et les services. Elle est un point d'appui essentiel pour les travaux du conseil national de l'industrie et des comités stratégiques de filières.

2- Une réforme cependant inachevée

Toutefois, le regroupement des administrations centrales ne suffit pas, notamment lorsque les cloisonnements ministériels perdurent. Ainsi en matière énergétique, pour l'agroalimentaire, la construction, l'aviation civile ou l'espace, la vision et l'action censément globales du ministre chargé de l'économie se heurte à des partages d'attributions anciens que les particularismes administratifs, et souvent les organisations professionnelles elles-mêmes, s'attachent à conforter. Des comitologies spécifiques viennent doubler celle du conseil national de l'industrie et des comités stratégiques de filière. La cohérence de l'action de l'État en pâtit. Les nécessaires approches interministérielles ont du mal à s'imposer quand elles sont portées par une autorité ministérielle investie d'une mission transverse. Ainsi notamment, la double compétence des ministres chargés de l'économie et des affaires étrangères en matière de tourisme est une source de complexité.

Par ailleurs, la réorganisation administrative n'est pas complètement achevée. S'il est heureux que se poursuive le rassemblement au sein de la DGE de petites entités précédemment dispersées, encore faut-il qu'il s'agisse d'une véritable intégration. La dualité actuelle entre le service de l'économie du numérique et l'agence du numérique participe plutôt d'une superposition. Les services, le commerce et l'artisanat restent moins bien pris en charge par la direction que l'industrie manufacturière. L'interpénétration croissante entre industrie et services peine à émerger dans une organisation où le numérique, l'industrie et les services relèvent de trois services distincts. De façon générale, l'expertise sectorielle de la direction, souvent de qualité, est toutefois inégale et parfois en-deçà des attentes.

3- Un défi managérial difficile à relever

Le cadre des ministères économiques et financiers n'offre pas nécessairement les conditions les plus propices à la montée en puissance d'une nouvelle direction. Ainsi, le partage des rôles entre la direction générale du Trésor, aux préoccupations plus macroéconomiques, et la DGE, à vocation plus microéconomique, reste flou. Par ailleurs, la contraction des crédits d'intervention, les dessaisissements au profit du commissaire général à l'investissement résultant de la gouvernance des investissements d'avenir et la place déterminante rapidement prise par Bpifrance ont radicalement changé la donne pour une direction qui doit aussi, en interne, fédérer des cultures administratives très différentes. Le défi managérial est donc incontestablement difficile à relever. Pour être efficace, la DGE doit être reconnue notamment pour son expertise ; sa vocation par nature interministérielle est subordonnée à sa capacité à s'imposer auprès des autres parties prenantes, administratives aussi bien que professionnelles.

Dans ce contexte, les effectifs nombreux de la DGE (650 équivalents temps pleins - ETP - à fin 2014) ne sont pas aujourd'hui un atout pour une direction qui devrait être avant tout experte et stratège. Avec un secrétariat général occupant environ un quart des effectifs, l'attachement porté aux tâches de gestion (gestion statutaire des personnels fonctionnaires de La Poste et de France Télécom ; gestion de deux corps de fonctionnaires du ministère chargé de l'industrie) apparaît éloigné du cœur de métier de la direction. Un dispositif plus resserré, mieux armé pour mobiliser les compétences externes, serait probablement plus efficace. La démarche « cap compétitivité » n'est pas parvenue à transformer en profondeur les modes de fonctionnement.

4- Une administration centrale insuffisamment ancrée dans la réalité des territoires

Malgré de réels efforts pour travailler plus étroitement avec le réseau des Directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE), la DGE peine à surmonter ses handicaps : une position de partie prenante minoritaire au sein de ce réseau interministériel issu d'une fusion de services déconcentrés encore inaboutie ; les incertitudes induites par la loi no 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoraile de la République (loi NOTRe) sur la répartition future des compétences entre l'État et les nouvelles régions en matière de développement économique ; les doublons locaux que constituent les réseaux des commissaires au redressement productif et des représentants uniques aux investissements, mais aussi la montée en puissance des implantations locales de Bpifrance. La culture d'administration centrale de la DGE, mais aussi, à certains égards, son organisation interne sont également des freins à des relations plus étroites, plus quotidiennes et plus collaboratives entre services centraux et déconcentrés. A ces deux niveaux, la transformation passe par une évolution des métiers, des cultures et des organisations.