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La Cour des comptes avance constamment la baisse des traitements ou du nombre d'agents publics pour réduire les dépenses de l'Etat et des collectivités.
La Cour des comptes avance constamment la baisse des traitements ou du nombre d'agents publics pour réduire les dépenses de l'Etat et des collectivités.
©Reuters

Combinaison gagnante

La Cour des comptes lance une nouvelle offensive contre les fonctionnaires… et passe à côté du cœur du problème

Même si la réduction du nombre d'agents publics et la modération de leur rémunération restent des éléments efficaces pour réduire les dépenses de l’État et des collectivités, de simples restructurations pourraient déjà donner des résultats.

Luc Rouban

Luc Rouban

Luc Rouban est directeur de recherches au CNRS et travaille au Cevipof depuis 1996 et à Sciences Po depuis 1987.

Il est l'auteur de La fonction publique en débat (Documentation française, 2014), Quel avenir pour la fonction publique ? (Documentation française, 2017), La démocratie représentative est-elle en crise ? (Documentation française, 2018) et Le paradoxe du macronisme (Les Presses de Sciences po, 2018) et La matière noire de la démocratie (Les Presses de Sciences Po, 2019), "Quel avenir pour les maires ?" à la Documentation française (2020). Il a publié en 2022 Les raisons de la défiance aux Presses de Sciences Po. 

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Atlantico : La Cour des comptes avance constamment la baisse des traitements ou du nombre d'agents publics pour réduire les dépenses de l'Etat et des collectivités. Avant même de toucher à ces deux éléments - auxquels malgré les innombrables recommandations on n'a jamais touché -, quelles seraient les principales pistes de réorganisation internes, communes à la plupart des administrations, qu'il serait possible de mettre en place pour réduire le coût de la fonction publique française ?

Luc Rouban : Le problème principal tient à ce que l'on ne peut pas parler des fonctionnaires en général. Contrairement à une idée reçue, le nombre des fonctionnaires de l'Etat a diminué de 7 % dans les dix dernières années.C'est le nombre des fonctionnaires territoriaux qui a augmenté dans la même période, de 13 % dans les communes, et de 145 % dans les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Au total, il est vrai que le nombre total des agents publics a augmenté mais cette augmentation est due à la décentralisation. Le problème tient donc au fait qu'en vertu du principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales le gouvernement ne peut pas jouer sur les effectifs des collectivités locales sauf indirectement en réduisant ses dotations de fonctionnement. Quant aux salaires, il ne faut pas oublier que le point d'indice est gelé, mais le coût global augmente si l'on prend en considération les effets des promotions qu'on ne peut évidemment pas interdire.

Si l'on ne touche ni aux effectifs ni au traitement, il ne reste qu'une faible marge de manoeuvre sur les coûts de fonctionnement mais dans bien des domaines, on est déjà "à l'os", comme la récente polémique sur les moyens de l'armée l'a montré. On ne peut pas envoyer les soldats en opération sans munitions et sans chaussures... Ou alors c'est 1940. On peut en dire autant des hôpitaux publics. Il ne reste donc que d'éventuelles réorganisations en fusionnant les services ministériels ou en réduisant le nombre des employeurs publics (établissements publics ou collectivités locales), mais c'est encore de toute façon réduire les effectifs à moyen terme. Cela permettrait de ne pas renouveler les départs à la retraite sans trop de douleur. Mais il faut mesurer le poids politique de telles mesures. Revenir sur la décentralisation et ses doublons, c'est diminuer les postes politiques.

Les critiques pointent souvent du doigt une gestion des ressources humaines défaillante dans de nombreuses administrations, avec des personnels souvent sous-employés, mal encadrés, et des charges de travail mal réparties. Comment améliorer la gestion des RH dans l'emploi public ? Quelles sont les mesures les plus urgentes à prendre ?

La grande difficulté dans la fonction publique est que le supérieur hiérarchique n'est pas le "patron". Il n'a presque aucun moyen d'action ni sur le recrutement ni sur la répartition du travail qui doit être négociée avec plusieurs services concurrents (c'est notamment le cas dans les services déconcentrés de l'Etat). Sa seule marge de manoeuvre est de jouer sur les primes et l'évaluation annuelle. Les règles de gestion ne dépendent pas du service mais du corps d'appartenance des agents et des moyens budgétaires alloués par Bercy. La gestion, en fait, est collective et la situation finale dépend de bon nombre de négociations et d'arrangements qui prennent un temps considérable. Il n'y a pas de solution idéale. Dans les pays anglo-saxons, on a favorisé la création d'agences de gestion ayant une grande autonomie mais le problème s'est déplacé en amont car la multiplication de ces agences a rendu la coordination du travail gouvernemental très difficile. Au bout du compte, la qualité des prestations s'est dégradée et la réduction des dépenses est passée là encore par la réduction des effectifs (départs à la retraite anticipés, transferts vers des entreprises publiques, etc.)... et on a finalement réduit le nombre des agences (notamment dans les pays scandinaves). Donc, les solutions faisables et pratiques sont les suivantes : fusion des corps (politique déjà menée depuis plusieurs années) pour harmoniser les règles de gestion, réduire le nombre d'échelons territoriaux pour limiter les négociations interminables en se concentrant sur l'échelon régional et en utilisant les nouvelles technologies, réduire le nombre des opérateurs (établissements publics).

Y a-t-il quelques spécificités particulières selon les administrations : Education nationale, ministère des finances, hôpital public... ?

Oui, on ne gère pas un hôpital comme le ministère des Finances. Les rapports professionnels sont différents, tout comme les métiers et les problèmes à résoudre. On est face à des univers à chaque fois spécifiques. Le problème de l'Education nationale est de gérer une grande masse d'enseignants (environ 900 000) pour assurer tant bien que mal l'égalité des élèves sur le territoire. La France est le seul pays européen à faire de ses enseignants des fonctionnaires de l'Etat. Une solution serait de transférer l'éducation aux collectivités locales, comme c'est le cas dans tous les autres pays européens, mais les Français dans leur grande majorité veulent que l'Etat s'occupe de l'éducation et certifie les diplômes. Le problème de l'hôpital public est qu'il doit souvent suppléer aux défaillances de la médecine libérale sans pouvoir refuser les patients qui arrivent aux urgences, qui sont en crise depuis des années. La gestion d'un grand ministère comme les Finances tient à la hiérarchie sociale interne avec des directions prestigieuses et une multitude de services fiscaux déconcentrés. Les tensions syndicales ont donc toujours été fortes du côté des impôts.

La plupart des pistes de rationalisation envisagent toujours, au bout du processus, des suppressions en équivalent temps plein. Faut-il donc croire qu'il est impossible de réorganiser au-delà d'un certain niveau sans toucher directement au nombre d'agents ?

En fait, d'une manière ou d'une autre, si on ne veut pas réduire les rémunérations (ce que les gouvernements ont fait par exemple entre 1932 et 1936, avec un nombre croissant de fonctionnaires dans les rues et se rapprochant de l'extrême-droite... comme aujourd'hui) on est bien obligé de réduire les effectifs réels ou les ETP (l'équivalent temps plein permettant de réintroduire dans le calcul les emplois à temps partiel). On peut aussi réduire les ambitions françaises par exemple en n'intervenant plus militairement à l'extérieur, en abandonnant la politique culturelle et l'entretien du patrimoine historique (qui attire 80 millions de touristes par an), mais on voit bien que de telles mesures seraient politiquement inacceptables. La seule source réelle et envisageable pour faire des économies de réorganisation est là encore de réduire le nombre des collectivités locales.

Le "mille-feuille" des collectivités locales entraîne souvent des situations de doublons sur des postes relativement similaires entre le département, la région et les grosses communes. Quel avantage/gain peut-on espérer en clarifiant la carte des compétences des collectivités françaises ? Cette perspective semble-t-elle atteignable ?

C'est la seule perspective qui reste puisqu'il est très difficile de couper dans les dépenses sociales en période de crise. La réduction du nombre des collectivités locales permettrait de réduire les coûts de fonctionnement (l'exemple des hôtels de ville ou de région très coûteux à entretenir est bien connu), de simplifier les prestations par un guichet unique pour les professionnels ou les particuliers et bien entendu de rationaliser le recrutement des agents territoriaux. C'est une réforme envisageable mais qui sera difficile car il faut démanteler des réseaux de pouvoir bien établis qui remontent au Sénat. De plus, ce sera signer la fin d'une certaine philosophie de la décentralisation lancée en 1982 par la gauche. On arrive aujourd'hui à la fin du "small is beautiful". La vérité est que l'on va devoir choisir entre deux solutions : soit recentraliser et gérer de manière homogène pour faire des économies d'échelle ; soit fortement régionaliser (comme en Espagne ou au Royaume-Uni) en transférant des compétences fiscales aux régions et en responsabilisant les élus locaux qui ne pourront plus arguer de l'égalité pour demander l'intervention de l'Etat. Il n'est pas sûr que les notables locaux préfèrent la seconde solution.

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