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La commune, le dernier maillon de la démocratie
©LOIC VENANCE / AFP

Bonnes feuilles

La commune, le dernier maillon de la démocratie

Jean Dumonteil publie "La France des possibles" aux éditions Fayard. Loin de la politique nationale, des maires courageux retissent le tissu social et apportent des réponses efficaces pour les territoires et leurs habitants. La commune n’est pas seulement un échelon administratif, elle est le dernier espace et le moteur de la démocratie vécue. Extrait 1/2.

Jean  Dumonteil

Jean Dumonteil

Jean Dumonteil est secrétaire général du Global Local Forum, réseau international d’expertise et d’action sur le développement territorial et le renforcement de l’action publique locale. Ex-directeur de La Gazette des communes, il anime de nombreux débats sur les politiques publiques territoriales et le développement social.

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Usager, administré, contribuable, citoyen, consommateur, comment qualifier notre relation à l’échelon politique le plus proche, la commune? Les habitants ont de plus en plus des exigences de consommateurs, ils attendent toujours plus de services et d’équipements, comme en témoigne la maire adjointe à l’enfance d’une petite ville : « Aujourd’hui, certains parents déposent leur enfant le matin à la crèche municipale sans même avoir changé la couche sale, ils estiment qu’ils paient pour le service et qu’ils ont tous les droits. Autrefois, il y avait plus de respect pour le personnel communal, ils les voyaient davantage comme des partenaires que comme des prestataires. » Face à l’individualisme et aux incivilités, comment renouer le lien social et civique à l’échelle du quartier, du village ou de la ville? Le divorce est-il consommé entre les habitants et leurs élus locaux ? 

Une étude du Centre d’études de la vie politique (CEVIPOF) menée en 2018 conclut que « l’exigence aiguë des citoyens se transforme en relation consumériste vis-à-vis du maire. En ce sens, les élus peuvent ressentir un malaise dans la représentation sociale de leur fonction, qui n’est plus seulement perçue comme un savant mélange de lien social, de proximité démocratique et de solidarité mais de plus en plus comme une relation entre citoyen “contribuable” et maire “fournisseur de services” ». 

Comment inverser la tendance et passer du consumérisme municipal à une citoyenneté revivifiée? Selon un sondage Ipsos-Pèlerin Magazine, 72% des Français s’affirment « pas impliqués » dans la vie locale; 66% estiment pourtant que la vie locale de leur territoire est dynamique mais 28% seulement des personnes interrogées estiment contribuer à ce dynamisme local. Portrait-robot de ce citoyen impliqué : un homme (28%), employé ou retraité (30%), vivant dans une agglomération de 20 000 à 100 000 habitants (33%) située dans le Nord-Est (32%). Il est temps d’ouvrir l’éventail de la participation des citoyens à la vie de leur commune. Selon le même sondage, la protection de l’environnement est le thème le plus mobilisateur (64%), devant la solidarité envers les plus démunis (56%), la défense et la préservation du patrimoine au même niveau que les activités culturelles (53%), puis le soutien scolaire (42%), les activités sportives (36%), la vie politique municipale (25%). En 2016, 25% des Français donnaient du temps à une association (23% en 2010). Cette proportion, en légère augmentation, varie de 21% chez les moins de 35 ans à 35% chez les plus de 65 ans, et concerne davantage les hommes (27%) que les femmes (23%). 

Symbole du bénévolat et de l’engagement, les 193 800 sapeurs-pompiers volontaires que compte le pays représentent 79% des effectifs des sapeurs-pompiers de France. Le nombre des pompiers bénévoles a diminué de près de 7 % au cours des quinze dernières années, alors que les interventions des services incendie et secours ont augmenté de plus de 20% sur la même période et sont appelés à rester durablement à un niveau élevé (vieillissement démographique, dérèglement climatique, risques industriels, pandémies, etc.), comme l’a révélé un rapport au ministre de l’Intérieur. Les sapeurs-pompiers volontaires sont proportionnellement plus nombreux dans les petites villes et les communes rurales que dans les métropoles, qui comptent plus de pompiers professionnels. De même, les membres de la réserve citoyenne de défense et de sécurité se recrutent moins dans les grandes villes que dans les autres territoires. 

De quelle réalité locale parle-t-on? Les situations territoriales sont très diverses. La moitié des Français vivent dans une commune de moins de 10 000 habitants, 15% dans une ville de plus de 100 000 habitants. En France, une commune sur deux compte moins de 426 habitants. Les trois quarts des communes ont moins de 1 000 habitants, mais elles n’abritent que 15 % de la population. Les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) comptent plus de cinq millions d’habitants répartis dans 702 communes. La population de ces quartiers est plus jeune que la moyenne de France métropolitaine : quatre habitants sur dix y ont moins de 25 ans contre trois sur dix en France. 

Nos concitoyens ont par ailleurs du mal à comprendre l’organisation administrative et politique de la France. Depuis les lois de décentralisation, les responsabilités ont été « atomisées », selon l’expression cruelle de Philippe Séguin, entre l’État, les régions, les départements, l’intercommunalité et la commune, sans que le citoyen s’y retrouve. En novembre 2010, Marcel Gauchet avait remis un rapport au secrétaire général du ministère de l’Intérieur sur l’État territorial à l’horizon 2025. Dans ce document, le directeur d’études à l’EHESS parlait de la boîte noire de la décentralisation et remarquait l’effet paradoxal de l’« indéchiffrabilité » de l’organisation administrative. Marcel Gauchet déplorait à juste titre que les mentalités n’aient pas suivi la décentralisation : « La réalité décentralisée de l’organisation administrative n’empêche pas la prégnance dans les esprits d’une culture politique dont l’État centralisé constitue la clé de voûte. En dépit des prérogatives qu’ils ont acquises, les élus entretiennent à leur façon cette situation. Par culture politique eux aussi, ils continuent communément de se reposer sur une attitude d’opposition et de réclamation envers l’État central qui ne les met pas en position de s’y substituer. Il n’entre pas dans l’idée que les titulaires des pouvoirs locaux se font de leur fonction d’appliquer les lois, comme c’est le cas dans les pays authentiquement fédéraux. Ils se bornent à les respecter, en laissant le soin de les mettre globalement en œuvre à d’autres. » 

Le mot même de décentralisation, qui est une délégation de compétence de puissance publique à des pouvoirs locaux élus, est souvent confondu avec le mot de déconcentration, qui signifie une répartition de pouvoir plus forte à l’échelle locale à l’intérieur des services de l’État. La confusion s’étend même parfois entre décentralisation et délocalisation. Ce n’est pas parce qu’on délocalise l’ENA de Paris à Strasbourg qu’on la décentralise. L’Institut Médiascopie, dirigé par le sociologue Denis Muzet, a réalisé en 2012 une étude sur les mots de la décentralisation. Si les mots de maire, commune, département et région bénéficient d’une image positive et d’une forte reconnaissance de la part de nos concitoyens, tout comme le concept de proximité, le jugement se dégrade définitivement avec le mot décentralisation qui est souvent perçu comme désengagement de l’État. Une étude de l’Observatoire social territorial de la MNT pilotée par le sociologue Philippe Guibert montrait très clairement que, même pour les agents territoriaux (et particulièrement pour les agents de catégorie C qui constituent les gros bataillons de la fonction publique territoriale), les mots de décentralisation et territoires étaient associés au retrait des services publics de l’État et à un affaiblissement de la sphère publique. 

Face à cette complexité politique et à la diversité des territoires, les maires prennent des initiatives dans leur commune pour renouer le lien avec les habitants, fortifier le sens de l’intérêt général et leur redonner le goût de la citoyenneté. Les méthodes changent. Les communes qui agissaient comme de petits États-providence redécouvrent des pratiques communautaires. « On arrête de faire pour les habitants, on fait avec eux, chacun redevient acteur de la commune ou de son quartier », résume un maire. Budgets participatifs, formation des jeunes à la citoyenneté, lutte contre les incivilités, autant de chantiers pour consolider la démocratie locale. Le grand débat national organisé au premier trimestre 2019 pour sortir de la crise des Gilets jaunes a bien montré l’intérêt des démarches participatives. Aucune politique publique ne peut se construire sans concertation. Les maires de France le savent depuis longtemps.

Extrait du livre de Jean Dumonteil, "La France des possibles", aux éditions Fayard

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