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Élections britanniques, vers un parlement sans majorité ? De quoi se poser des questions avant d’adopter la proportionnelle en France
©Reuters

Leçon de choses

Élections britanniques, vers un parlement sans majorité ? De quoi se poser des questions avant d’adopter la proportionnelle en France

Le Royaume Uni est le seul pays avec la France à élire ses parlementaires au scrutin majoritaire uninominal. Et de l’autre côté de la Manche, on craint une nouvelle coalition dans le cadre des élections législatives ce jeudi 7 mai. Le bipartisme est menacé.

Bruno Bernard

Bruno Bernard

Anciennement Arthur Young.
Ancien conseiller politique à l'Ambassade de Grande-Bretagne à Paris, Bruno Bernard est aujourd'hui directeur-adjoint de cabinet à la mairie du IXème arrondissement de Paris.

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Nicolas  Sauger

Nicolas Sauger

Nicolas Sauger est professeur associé à Sciences Po depuis 2004. Il a été Vincent Wright Fellow au Centre Robert Schuman de l’Institut Universitaire Européen de Florence. Ses recherches s’articulent autour de l’analyse de la transformation des structures de la compétition politique en France et en Europe. Il porte un intérêt spécifique aux questions d’expérimentation en laboratoire dans les sciences sociales ainsi qu’aux sondages comparatifs répétés. Nicolas Sauger est co-directeur de l'axe « Démocratie » au laboratoire interdisciplinaire d’évaluation des politiques publiques (LIEPP), membre du Comité directeur du « Comparative Study of Electoral Systems » ainsi que du Comité scientifique de l'Enquête sociale européenne. Il conduit actuellement un projet sur l'économie politique du vote.
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Philippe Blacher

Philippe Blacher

Philippe Blacher est professeur de droit constitutionnel à l'université Jean Moulin Lyon 3 et il dirige le centre de Droit constitutionnel. Il est également l'auteur du livre Droit Constitutionnel aux édition Broché.

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Atlantico : comment expliquer cette difficulté à parvenir à une majorité dans un système aussi verrouillé que celui du Royaume Uni ?

Philippe Blacher :La France et le Royaume-Uni partagent effectivement le point commun d'élire les députés au scrutin uninominal majoritaire. Le principe de ce système est simple : est élu, le candidat qui obtient le plus grand nombre de suffrages. Mais il y a une différence essentielle entre la France et le Royaume-Uni : pratiqué à deux tours chez nous dans la foulée de l'élection présidentielle, le scrutin majoritaire britannique n'est qu'à un seul tour ! Dans chacune des 650 circonscriptions, un(e) député(e) sera élu(e) dès jeudi soir. Le peuple britannique vote pour le député et indirectement pour le Premier ministre qui, selon une convention de la Constitution, est le chef du parti triomphant aux élections générales. Nous ne pouvons pas en dire autant puisque le Premier ministre français est choisi discrétionnairement par le Président de la République.

Si, jusqu'à présent, le système britannique a permis d'assurer l'émergence de majorités stables et s'il a conforté pendant des années le bipartisme (partage du pouvoir entre les conservateurs et les travaillistes), il est incontestable que de nouvelles formations politiques émergent et sont désormais incontournables. En 2010, David Cameron a dû s'allier avec les libéraux démocrates. Les sondages laissent à penser que l'enracinement du multipartisme marquera les élections de 2015. Cette évolution a longtemps été atténuée par l'effet trompeur du scrutin majoritaire à un seul tour. Il crée un décalage important entre le nombre de voix obtenues et le nombre de sièges obtenus : pas besoin d'être majoritaire en nombre dans le pays pour être majoritaire en siège à la Chambre. 

Alors est-ce que cette crise du bipartisme est une "menace" ? Pour les membres de ces deux formations politiques sans doute ! Mais le régime britannique montre surtout que l'application d'un système majoritaire très (trop) dur n'empêche pas l'apparition de partis présentant une offre politique différente.

Nicolas Sauger : Il faut distinguer deux niveaux différents. Le premier, essentiel, c'est que la contrainte la plus forte du mode de scrutin s'exerce au niveau de la circonscription. Au Royaume Uni, la fragmentation vient surtout du fait que la configuration de la compétition n'est plus homogène sur l'ensemble du territoire. Le cas est évident avec les partis régionalistes, notamment le SNP. Le second niveau tient à ce que les modes de scrutin entrent en interaction avec les clivages existants dans une société. De ce point de vue, le mode de scrutin a la pluralité conserve un rôle contraignant important au Royaume Uni (UKIP devrait avoir peu de députés, de même que les Verts) même s'il n'est plus aussi efficace que quand le système était bipartisan. Mais une structure plus complexe de clivages conduit forcément à une fragmentation de la compétition.

Bruno Bernard : La difficulté provient du système électoral britannique, le célèbre « First Past the Post » qui fait qu’il n’est pas nécessaire de réunir une majorité de suffrages sur sa candidature mais seulement le plus grand nombre. Ce système crée des distorsions énormes notamment dans le cas des nationalistes écossais du SNP et des eurosceptiques de UKIP.  Ainsi en toute logique le SNP ne s’intéresse qu’aux circonscriptions écossaises soit 59 sièges et ne présentent aucun candidat dans le reste du pays alors que UKIP se présente ou essaie de le faire dans l’ensemble des circonscriptions du pays. Lorsque l’on regarde les sondages UKIP est à 12% des voix et le SNP n’est même pas comptabilisé au niveau national et pourtant en projection de sièges le SNP oscille entre 51 et 55 sièges, au détriment des travaillistes alors que UKIP ne se contente que de 1 à 3 sièges. Avec ce système électoral le fait de concentrer ses forces dans un nombre limité de circonscriptions est toujours payant au lieu de les éparpiller, il existe ainsi un parallèle avec l’élection présidentielle américaine où cela se joue par État et non au niveau national ou plus modestement avec l’élection municipale parisienne par arrondissement. Permettez-moi une incise mais d’un point de vue théorique ce système est profondément anti-démocratique dans le sens où l’on entend la démocratie comme étant le gouvernement de la majorité car au final, sauf exception, aucun des députés n’est élu avec 50% plus 1 voix. En 1997, c’est avec seulement 43.2 % des voix Tony Blair a  pu obtenir la plus importante majorité parlementaire que le Labour ait jamais eu avec 418 sièges.

En résumé ce système fonctionne parfaitement lorsque le bipartisme est fort mais dès que celui-ci s’affaiblit au profit de puissances régionales comme le SNP, on retombe dans les travers d’une démocratie parlementaire classique avec jeu d’alliances et tractations politiciennes se déroulant à l’abri des regards des citoyens. Plus les négociations sont longues et ardues plus la légitimité du gouvernement qui en résulte est faible et fragile.

En raison de la montée de Ukip et des indépendantistes écossais, les grands partis vont devoir compter sur les petits devenus faiseurs de roi pour obtenir une majorité au Parlement. Ce blocage peut-il laisser présager quoique ce soit pour la France qui envisage d'instaurer une dose de proportionnelle ? 

Nicolas Sauger :  Il n'y a pas une dose magique de proportionnelle qui permettrait de résoudre l'ensemble des problèmes. En conservant un peu de bon sens, c'est bien sûr d'abord la cohérence d'ensemble d'un système institutionnel qu'il faut considérer. Un pays avec beaucoup de partis peut réformer et fonctionner correctement si les possibilités de coopération, de négociation, de compromis sont donnés. Aujourd'hui, la logique institutionnelle de la France est très majoritaire. Instaurer un représentation plus proportionnelle nécessiterait aussi de donner un peu plus de considération à l'opposition. De ce point de vue, la très grande majorité des pays européens ont un scrutin proportionnel (mais avec une très grande variété de modalités), avec des destins différents entre la Suède et le Portugal par exemple. Le mode de scrutin a un rôle, bien sûr, mais ne détermine pas tout.

Bruno Bernard : La proportionnelle permet de garantir une meilleure représentation politique mais interdit l’existence d’une majorité solide. La majorité issue des urnes de 1986 était ainsi bien plus faible du fait du changement de mode de scrutin avec la proportionnelle intégrale que si elle s’était déroulée avec le mode de scrutin traditionnel. Le Parti socialiste avait alors préféré faire entrer 35 députés Front National plutôt que de perdre avec les honneurs.

Si François Hollande poursuit son idée de réforme du mode de scrutin ce seront 85 députés FN qui rentreront à l’Assemblée selon la projection du Figaro qui s’est basé sur les résultats du 1er tour des élections législatives de 2012 pour faire une proportionnelle intégrale. Le résultat est saisissant puisqu’aucun des deux grands partis n’auraient la majorité absolue et que le PS, majoritaire aujourd’hui, même avec le renfort des Verts et du Front de Gauche, alliés plutôt turbulents, ne pourraient pas gouverner.

Avec seulement une dose de proportionnelle sur 100 circonscriptions, le FN aurait 17 sièges, le PS 36, l’UMP 33, le Front de gauche 8, les Verts 6 et les centristes seraient éliminés. Encore une fois on constate que la gauche n’arrive pas à la majorité, ce qui interroge sur la pertinence d’une telle réforme de la part d’un Président socialiste. Que l’on se rassure toutefois pour que cela ait lieu il faudrait une loi organique votée dans les mêmes termes à l’Assemblée et au Sénat, ce qui ne risque pas d’arriver surtout depuis que la Haute Assemblée est repassée à droite.

Les partisans de la proportionnelle soutiennent que cela n’entraîne pas d’instabilité politique, ils aiment à citer le cas de l’Allemagne qui, bon an mal an, parvient toujours à former un gouvernement qui réforme. Le système électoral d’Israël, avec une forte dose de proportionnelle, crée des coalitions gouvernant avec difficultés. Serait-ce une question de dosage ou de culture politique des pays ?

Philippe Blacher : Le système électoral allemand fonctionne effectivement sur une combinaison du scrutin majoritaire et du scrutin proportionnel. Chaque citoyen dispose de deux voix. La première sert à élire le candidat de la circonscription électorale. La moitié des 598 membres du Bundestag sont ainsi élus au suffrage universel direct et uninominal à un tour. Les électeurs votent ensuite pour une liste de candidats présentée dans chaque Land. En fonction des secondes voix obtenues, le nombre de sièges revenant à chaque parti est calculé.

Transposer le système allemand (qui est – faut-il le rappeler – un État fédéral) supposerait donc de réserver 50% des sièges de députés pour une élection de liste à la RP. Dans ces conditions les députés seraient désignés selon deux modalités différentes et ils représenteraient deux types de légitimité  (à supposer que l'on puisse dissocier ces deux types... ce qui laisse perplexe) : le territoire et la pluralité des courants d'idée et d'opinion. Or personne ne propose cette évolution. Le seuil de 10% de RP est le plus souvent évoquée. Dans ces conditions, la réforme homéopathique n'aurait aucun impact. Elle ne favorisait pas en particulier l'émergence de nouveaux groupes parlementaires (formés de 15 députés au moins) différents de ceux déjà déclarés à l'Assemblée nationale. Elle aggraverait de surcroît la lisibilité de l'Assemblée nationale dont certains de ses membres ne seraient pas élus comme les autres.

Nicolas Sauger : L'introduction d'une dose de proportionnelle, telle qu'on l'imagine actuellement, c'est-à-dire pour une toute petite partie des députés, ne devrait avoir qu'un impact très limité, tant sur la représentation que sur la dynamique de la compétition électorale. Il faut se rappeler, d'abord, que les élections législatives sont maintenant dominées par le résultat de l'élection présidentielle, le parti du nouveau président bénéficiant d'un net surcroît de soutien. Ensuite, pour avoir véritablement un impact, il faudrait qu'au moins un quart des députés soient élus à la proportionnelle, éventuellement avec un mécanisme de compensation entre partie majoritaire et partie proportionnelle comme en Allemagne. Par ailleurs, la France a une tradition de gouvernement de coalition, contrairement au Royaume-Uni. Les partis devraient donc pouvoir s'accorder facilement à une meilleure représentation des petits partis.

Pour quel type de pays l’application de la proportionnelle fonctionne correctement ? La question du type de scrutin se pose en France quasiment à chaque élection. Pourquoi les politiques repousse la réforme d’une dose de proportionnelle ?

Philippe Blacher : Un rappel d'abord : l'instauration d'une dose de proportionnelle est la 48eme proposition du candidat Hollande. Celui-ci dispose d'une majorité parlementaire pour faire passer cette promesse de campagne. Si cette réforme était aussi "démocratique" que ses défenseurs nous l'expliquent, pourquoi donc ne pas l'avoir fait voter ?

Il faut ensuite rappeler que la représentation proportionnelle n'est pas une utopie : ce mode de scrutin est déjà pratiquée aux élections locales et pour les sénatoriales (et c'est sans doute une bonne chose). La loi du 2 août 2013 – rédigée par la gauche -  a introduit le principe du scrutin à la proportionnelle pour les départements ayant plus de trois sénateurs à élire. De plus, le poids électoral des élus des grandes agglomérations a été relevé afin de rééquilibrer au sein du collège électoral des sénateurs l'influence des élus urbains par rapport aux élus ruraux. Si dans les années 1970 Maurice Duverger pouvait évoquer les "élus du seigle et de la châtaigne", en 2015 ce sont les élu(e)s des intercommunalités et des agglomérations qui siègent au Palais du Luxembourg ! En outre, les sénateurs/sénatrices élu(e)s ne pourront plus – comme les députés - cumuler leur mandat avec la direction d'un exécutif local à partir de 2017.

La question se pose en d'autres termes à propos de l'instauration d'une dose de proportionnelle à l'Assemblée nationale. Sur le plan des principes, instaurer la proportionnelle signifie saper les fondements de la V° République. A quoi sert la majorité de l'Assemblée nationale ? A gouverner ! Comment obtenir une majorité cohérente ? Par l'application d'un mode de scrutin majoritaire. C'est à ce prix que le gouvernement de la majorité a quelques chances de durer. Dans la logique de la V° République, la fonction des députés de la majorité n'est pas exactement la même que celle des sénateurs et des députés de l'opposition (même si l'article 24 de la Constitution proclame que le Parlement, composé des deux assemblées, vote la loi, contrôle le Gouvernement et évalue les politiques publiques). Les députés de la majorité soutiennent le gouvernement pour former une majorité gouvernante efficace, stable, claire. Il est vrai que les 40 premières années d'application de la Constitution témoignent d'une soumission excessive de cette majorité vis-à-vis de l'exécutif. Afin de l'infléchir, la révision constitutionnelle de 2008 a tenté d'apporter une « revalorisation » du Parlement en donnant plus de pouvoirs aux parlementaires. A l'époque, revaloriser le Parlement ne s'est pas accompagnée d'une réforme du mode de scrutin ! Même si la révision de 2008, initiée sous le précédent quinquennat, peine à changer les rapports déséquilibrés entre l'exécutif et le législatif, elle confirme la volonté du constituant de ne pas basculer dans une autre logique que celle mise en place depuis 1962 (date de l'apparition du « fait majoritaire »).

Qu'on le déplore ou non, le scrutin majoritaire a été l'un des mécanismes (parmi d'autres : le droit de dissolution, l'article 49.3 par exemple) permettant d'atteindre les objectifs du constituant. Or la mécanique s'est grippée. Le phénomène des frondeurs démontrent que les risques d'une érosion de la soudure exécutif / législatif ne relèvent plus de l'hypothèse d'école. Est-ce que le mode de scrutin appliqué pour élire les députés pourrait changer cette évolution ? Sans doute pas. Mais l'application de l'un des modes de scrutins à la proportionnelle (il en existe plusieurs variantes) ne s'inscrit clairement pas dans le logiciel de la V° république : les effets de ce mode de scrutin seraient de favoriser les désordres institutionnels et d'augmenter l'inefficacité gouvernementale. Il n'est pas anodin, d'ailleurs, de constater que les forces politiques marginales ou contestataires vis-à-vis des institutions plaident unanimement en faveur de la propositionnel. Pourtant, une formation comme le FN aurait peut-être plus d'intérêt stratégique à défendre le mode de scrutin majoritaire à un seul tour que la RP...

Quant à l'application "technique" de la RP, celle-ci n'est pas aisée à mettre en œuvre car elle suppose un mode de scrutin de liste, ce qui n'est guère envisageable pour l'élection des députés issus des circonscriptions. Élire des députés, qui en 2017 ne cumuleront plus les mandats, à la proportionnelle serait la meilleure manière d'avoir des représentants parlementaires « hors sol »,détachés de leur circonscription, inféodés au diktat des appareils de partis... et donc non sélectionnés directement par les citoyens. Pas de quoi renouer le lien de confiance entre les élus et les électeurs !

Nicolas Sauger : Il ne faut pas oublier d'abord que F. Mitterrand avait introduit un scrutin proportionnel pour les élections de 1986, après plusieurs expériences proportionnalistes sous la Troisième et la Quatrième République. Mais, fondamentalement, PS et UMP ont un intérêt commun au maintien d'un scrutin majoritaire à deux tours suivant l'élection présidentielle. C'est ce qui leur permet d'avoir encore pratiquement la garantie d'une large majorité à l'Assemblée nationale en cas de victoire à l'élection présidentielle. Et on a vu clairement après les départementale qu'il est aujourd'hui très improbable qu'un candidat d'un autre parti que le PS ou l'UMP puisse l'emporter lors d'une présidentielle dans les prochaines années.

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