Brûler l’ENA ? Pour la reconstruire plus belle encore?

« Avant que ce soit l’ENA, c’était quoi? C’était le recrutement par copinage, par concours de bonnes manières, parce qu’on avait un parent ou un cousin qui était déjà dans la fonction publique. Moi je préfère les concours de la République, ils sont méritocratiques » (Emmanuel Macron, 7 janvier 2017)

Une annonce intempestive

Il est de ces événements inattendus qui font dérailler les mécaniques bien huilées. L’incendie de Notre-Dame, le 15 avril dernier, a empêché le président de la République de prononcer devant l’ensemble des Français le discours de conclusion du grand débat national. Mais le texte de l’allocution avait déjà été envoyé aux médias: et donc nous avons pu savoir qu’Emmanuel Macron avait eu l’intention d’annoncer, ce soir-là, la suppression de l’Ecole Nationale d’Administration. L’annonce de la suppression, dans le projet de discours tel que nous avons tous pu le lire, est particulièrement abrupte - en particulier mise en perspective de la vibrante défense de l’ENA du candidat Macron en campagne présidentielle, citée en exergue. Contredisant complètement ce qu’il avait dit avant d’être président, l’hôte de l’Elysée parle désormais de la nécessité d’instaurer une sélection exclusivement méritocratique d’une élite de décideurs et donc de la suppression de l’ENA et de « plusieurs autres structures ». Que va faire Emmanuel Macron, ce 25 avril au soir puisque, sauf imprévu, il va enfin prononcer le discours politique attendu voici dix jours ? Reprendra-t-il cette annonce? Ou bien fera-t-il comme si ce n’était pas le texte prévu qui avait été envoyé aux médias au vu des protestations nombreuses que la diffusion de son intention a suscitée dans les médias? Je me garderai bien de spéculer. En revanche, il vaut la peine de parler du fond. Beaucoup de bonnes et belles choses ont été dites à propos de l’Ecole Nationale d’Administration depuis une huitaine de jours. Je voudrais apporter deux éclairages supplémentaires à l’ensemble des élements qui ont été livrés. 

Si l’on laisse de côté les habituelles  - mais finalement peu nombreuses - expressions du ressentiment vis-à-vis d’une pépinière de l’élite, nous avons eu droit à beaucoup d’informations utiles sur l’école. Il en ressort un tableau nuancé, non dénué de critiques légitimes; mais la plupart des commentateurs en arrivent à la conclusion que supprimer l’ENA reviendrait à jeter le bébé avec l’eau du bain. Oui, la crise des Gilets Jaunes a jeté une lumière crue sur la propension de beaucoup de nos dirigeants à une centralisation excessive. Oui, il y a encore trop peu d’enfants issus des milieux sociaux les plus fragiles dans les filères de formation de l’élite du pays. Mais en quoi supprimer l’ENA faciliterait-il la lutte pour l’égalité des chances? Veut-on revenir au système de cooptation dans les grands corps de l’Etat qui existait avant 1945? L’ENA, voulue par la Général de Gaulle, a représenté un progrès de la méritocratie républicaine. Il faut toujours faire mieux dans ce domaine; mais supprimer l’ENA reviendrait à détruire ce qui marche sans certitude sur la plus grande efficacité de ce qui remplacera. A cet argument de bon sens, il faut ajouter deux perspectives. 

On ne prend pas une décision aussi lourde que la suppression de l’ENA sans....un débat approfondi sur la question

Il y a quelque chose d’un peu sidérant, malgré tout, dans toute une série de réactions entendues depuis huit jours. Beaucoup des commentateurs font comme si le président de la République pouvait, d’un coup de baguette magique, prendre une telle décision. Lorsque j’ai fait cette remarque sur les réseaux sociaux, un interlocuteur m’a expliqué que je « découvrais la Vè République ». Argument absurde ! Jamais le Général de Gaulle n’aurait pensé que, parce qu’il était président, il pouvait prendre une décision aussi lourde à l’issue d’une brève annonce dans un discours. Jamais le fondateur de la Vè République n’aurait pratiqué un tête-à-queue consistant à donner sa confiance en 2017 à un nouveau directeur de l’ENA porteur d’une politique de réforme profonde l’école pour, moins de dix-huit mois plus tard, annoncer qu’il n’y avait plus rien à réformer: on allait carrément supprimer l’établissement. Jamais Charles de Gaulle n’aurait abusé ainsi de l’autorité confiée par le peuple au point de faire comme s’il n’y avait en France, ni Assemblée Nationale, ni Sénat, ni Conseil d’Etat, ni Conseil Constitutionnel, ni....peuple français auquel toutes les grandes questions doivent être soumises à l’occasion d’élections législatives ou présidentielles ou de référendums. 

Et le grand débat national, me direz-vous? Mais je voudrais que l’on m’explique quand et comment le président de la République a entendu un appel irrépressible à supprimer l’Ecole Nationale d’Administration. Ce qui caractérise la crise politique et sociale que connaît notre pays depuis la mi-novembre, c’est précisément le fait que la centaine de milliers de manifestants - en moyenne (voir le chiffrage précis et détaillé du « Nombre Jaune »)  - qui se rassemble chaque samedi est porteuse de questions, certes lourdes pour l’avenir du pays, mais qu’elle fait encore confiance aux autorités de la République et à la classe politique pour proposer des réponses. Jamais les manifestations, jamais les séances du grand débat n’ont fait sortir une revendication ample, partagée, structurée sur la suppression de l’ENA. Et les sondages effectués la semaine dernière après la diffusion du texte du discours ont montré que cette proposition n’était pas du tout vue comme une solution à la crise en cours. 

Je ne chercherai pas à savoir si l’intention d’Emmanuel Macron, en faisant l’annonce de la suppression de l’ENA, relevait du pari démagogique qu’on a, avec les énarques, le bon bouc émissaire; ou bien s’il s’agit d’une lecture de Bourdieu mal digérée. Toujours est-il que le processus ne témoigne pas, de la part du chef de l’Etat, d’une prise de conscience d’un vrai problème: depuis le départ du Général de Gaulle, les institutions ont été progressivement dévoyées dans le sens d’une « présidentialisation » des processus contraire à l’esprit des fondateurs. Contrairement à ce qu’on dit, ce n’est pas la haute fonction publique qui est en cause: elle s’est adaptée à une dérive progressive des institutions vers l’hyperprésidence. De Gaulle voulait certes une présidence forte, mais complétée par la force du Premier ministre, le respect des assemblées parlementaires et le garde-fou du référendum. C’est sur la déformation de la pratique insititutionnelle qu’il faut s’interroger, non l’ENA qu’il faudrait supprimer. Par définition, les hauts fonctionnaires sont au service du pouvoir. Si le pouvoir est hyperconcentré, c’est à lui qu’il s’adresse; s’il est à nouveau plus harmonieusement réparti entre les instances de l’Etat et de la représentation nationale, nos hauts fonctionnaires s’adapteront. On ajoutera même que dans la dérive qui a marqué la dérive des instituitions - renforcée par l’introduction du quinquennat, la haute fonction publique a plus qu’à son tour servi de contrepouvoir, utile à l’état de droit: pensons par exemple à l’évolution de la Cour des Comptes, devenue un frein à la dérive dépensière des gouvernements, sous l’impulsion du très gaulliste Philippe Séguin. 

On ne supprime pas une école en pleine réforme

La crise des Gilets Jaunes a montré que beaucoup de Français ne se sentaient pas pris en considération par des gouvernants jugés arrogants et trop lointains. En fait, l’annonce prévue de la suppression de l’ENA montre qu’il n’est pas besoin d’aller dans des communes de France éloignées des centres du pouvoir pour observer ce même manque de considération pour le travail et le dévouement des individus sur le terrain. Tout se passe comme si le président de la République ne portait aucun intérêt au travail considérable de réforme de l’ENA effectué depuis plus de dix ans par les équipes de l’école, avec le soutien de nombreux anciens élèves. L’Ecole Nationale d’Administration de 2019 n’est plus celle que le président a connue quand il y était élève, mais le sait-il seulement? 

L’ENA d’aujourd’hui touche un public beaucoup plus large que le simple groupe des « élèves » stricto sensu, en particulier grâce au développement de la formation continue: ce sont 11 000 personnes qui ont été accueillies en 2018, élèves, étudiants ou auditeurs. L’école s’est, depuis dix ans, profondément internationalisée. Ses étudiants y sont désormais bien formés aux carrières européennes. L’actuel directeur a profondément accéléré le processus de modernisation: il a fait voter par le Conseil d’administration la création d’un nouveau concours ouvert aux titulaires d’un doctorat en sciences, qui ouvre dès 2019 pour la spécialité « sciences de la matière et de l’ingénieur »: il s’agit que nos futurs hauts fonctionnaires ne se contentent plus d’invoquer le « principe de précaution » face aux progrès de la science et de la technologie. Depuis 2018, l’école est devenue membre associé de l’Université Paris Sciences & Lettres, au sein de laquelle elle construit recherche et formations communes avec l’Ecole normale Supérieure et Dauphine. Désormais, les élèves ont des cycles de cours et de conférences sur l’économie post-digitale, l’intelligence artificielle, les biotechnologies. Leur formation en droit a été beaucoup renforcée mais aussi leur familiarité avec le management, la gestion d’équipes, le mode projet ou la conduite du changement. L’école est certainement l’un des endroits de France où l’on réfléchit le plus à l’organisation des territoires. 

Supprimer maintenant l’Ecole Nationale d’Administration représenterait un gigantesque gâchis. Ce ne serait rien d’autre que l’expression d’un profond mépris pour ces hommes et ces femmes qui, depuis de longues années, ont entendu les critiques légitimes faites à l’école et, non seulement, y ont remédié mais ont profondément innové pour en faire à nouveau l’une des écoles de management public les plus respectées au monde et les plus soucieuses de promotion sociale. On voudrait bien savoir ce que le président de la République, s’il devait confirmer son intention, trouverait comme explication envers les étudiants de la classe préparatoire intégrée de l’ENA, qui accueille chaque année plus d’étudiants de milieux sociaux difficiles pour les préparer à tous les concours de la fonction publique. Depuis la création de cette formation, deux tiers des étudiants ont réussi un concours A+ ou A de la fonction publique. En 2018, un des préparationnaires a été admis au concours de l’ENA. Evidemment, une vingtaine de préparationnaires par an, ce n’est pas suffisant. Eh bien, qu’à cela ne tienne ! Le président de la République, qui a toutes les raisons d’avoir confiance dans la maîtrise par l’actuelle équipe de direction du budget de l’école, pourrait annoncer qu’il quintuple les crédits pour la classe préparatoire intégrée de l’ENA, afin d’accueillir 100 préparationnaires chaque année; et qu’il fait la même chose pour les bourses attribuées aux élèves de prep’ENA à travers la France. Voilà ce que serait une annonce concernant l’ENA et la méritocratie républicaine à la hauteur de la crise politique et sociale que traverse notre pays. 

On ne se débarrasse pas d’une pierre aussi importante de l’édifice républicain sans mettre en danger la construction dans son ensemble

Une des leçons possibles de l’incendie qui a ravagé Notre-Dame concerne la solidité des fondations et des murs porteurs. Malgré la violence de l’incendie et la destruction de la toiture, les murs ont tenu et sauvé l’édifice de l’écroulement. L’une des raisons pour lesquelles les Français ont été profondément émus par ce qui se passait vient de ce que l’analogie avec l’état de notre pays est évidente. Nous ne pouvons plus nous cacher que notre pays est profondément ébranlé par une crise politique, économique et sociale ravageuse. Mais nous avons toutes les raisons de croire que le pays peut s’en sortir parce que nous sommes l’un des plus vieux Etats d’Europe - avec la Grande-Bretagne et l’Espagne - aux fondations solides et aux murs porteurs éprouvés par le temps. On ne comprend rien à l’ENA si l’on ne voit pas qu’elle est un condensé d’une sagesse politique et étatique pluriséculaire. En 1945, Charles de Gaulle et Michel Debré, prenant leur tour dans cette construction continue qu’est une nation, ont eu l’idée qu’il fallait donner encore plus de cohérence à l’effort de recrutement de la haute fonction publique, rendre celle-ci plus accessible socialement, plus homogène fonctionnellement parlant. On peut vouloir améliorer leur projet. Mais cela ne se fera pas en détruisant l’ENA. La notion schumpeterienne de « destruction créative » ne s’applique pas plus à l’Etat qu’à notre patrimoine culturelle. On ne brûlera pas l’ENA pour la reconstruire « plus belle encore ». 

Si le président de la République s’obstinait à la supprimer, il porterait un coup terrible à l’organisation de notre Etat, il ne ferait qu’ajouter à la confusion du moment. Mais faisons confiance au chef de l’Etat, puisque le discours du 15 avril n’a jamais été prononcé. Il a toutes les raisons, ce soir, de se rappeler ce qu’il disait en janvier 2017, avant d’accéder à l’Elysée: « Le vrai scandale, ce n’est pas l’ENA; c’est qu’il y a moins d’enfants de paysans ou d’ouvriers qui arrivent à l’ENA. C’est contre cela que je veux me battre ». 

Monsieur le Président, vous avez la chance d’avoir en ce moment à la tête de l’ENA l’une des meilleures équipes de direction de ces dernières décennies. Comme vous ne pouvez pas toujours  tout faire en direct, elle a précédé vos désirs et travaille quotidiennement à renforcer non seulement l’égalité des chances d’accès à l’école mais aussi les liens entre l’école, l’économie, la société civile, la réalité française dans toute sa complexité. Félicitez-les; et confirmez le cap en leur donnant les moyens financiers et le capital de confiance nécessaires à la réussite de cette réforme, qui restera dans l’histoire comme votre réforme !