Ce calcul complexe qui va bouleverser les politiques climatiques

Cet article a été publié initialement sur le site de la revue Knowable Magazine from Annual Reviews et traduit avec leur aimable autorisation.

À moins d'une extinction massive de l'Homo sapiens due, par exemple, à une guerre nucléaire ou à une autre catastrophe, des milliards d'êtres humains supplémentaires naîtront sur la Terre au cours des prochains millénaires. Pour les philosophes et les économistes, cela pose une question délicate : que devons-nous à ces futurs humains ? Comment devons-nous répartir nos ressources entre les 8 milliards d'êtres humains qui vivent aujourd'hui et ceux à venir ?

Il ne s'agit pas seulement d'un sujet de réflexion épineux. Bien que cela ne soit pas souvent dit explicitement, tous les gouvernements font des compromis avec le bien-être des générations futures lorsqu'ils prennent des décisions qui ont des conséquences à long terme, comme celles liées à la production d'énergie et aux infrastructures. Les économistes ont même conçu des calculs pour mieux explorer ces compromis, ainsi qu'une variable clé - le taux d'actualisation social - qui fait l'objet d'un débat animé depuis au moins 15 ans.

Le mois dernier, l'administration Biden a proposé un changement important dans la manière dont les États-Unis gèrent les calculs utilisés pour étudier cette question éthique. Les responsables ont recommandé au gouvernement de presque quadrupler le coût social du carbone - une estimation monétaire des coûts pour l'économie, l'environnement et le bien-être humain pour chaque tonne de dioxyde de carbone émise dans l'atmosphère.

Cette valeur peut être utilisée pour calculer, en dollars, l'effet de diverses actions, comme le bénéfice des émissions de carbone évitées grâce à un nouveau tracé de métro ou les coûts de construction de lignes de gaz naturel. Pour parvenir à cette nouvelle estimation, les responsables ont utilisé un nouveau taux d'actualisation social : 2 %, contre 3 % précédemment (un taux d'actualisation plus élevé se traduit par un coût plus faible). Le coût social du carbone étant beaucoup plus élevé, ce changement fait qu'il semble soudainement beaucoup plus coûteux de polluer ou d'approuver des politiques qui augmenteraient les émissions de gaz à effet de serre.

Les spécialistes de la politique climatique, dont beaucoup ont écrit au gouvernement pour lui faire part de leur opinion, ont suivi de près cette évolution, car elle pourrait entraîner un changement dans la manière dont les États-Unis - le plus grand émetteur cumulé de gaz à effet de serre au monde - réglementent leur contribution en matière de gaz réchauffant le climat. Mais les États-Unis ne sont qu'une des nombreuses entités qui utilisent les taux d'actualisation sociaux pour estimer combien cela représente, en dollars d'aujourd'hui, d'éviter des milliards de dégâts climatiques dans les décennies à venir.

Dans toutes les institutions influentes du monde entier - y compris les gouvernements et les organisations financières telles que la Banque mondiale - les économistes introduisent les taux d'actualisation sociaux dans des formules mathématiques pour évaluer les coûts et les avantages futurs des propositions de construction de nouveaux ponts et de nouvelles routes, d'investissement dans la recherche sur les énergies propres et de réglementation des gaz à effet de serre. Les résultats de ces analyses vous sont probablement déjà familiers, même si vous ne connaissiez pas les taux d'actualisation sociaux. Prenons l'exemple d'un politicien qui déclare qu'une proposition de réglementation environnementale causerait trop de dommages à l'économie. Comment les responsables prennent-ils ces décisions ? L'ingrédient secret est le taux d'actualisation social. 

"C'est probablement la variable la plus importante pour déterminer ce qu'il faut faire pour atténuer le changement climatique", déclare Mark Freeman, économiste spécialisé dans les finances intergénérationnelles à l'université de York et coauteur d'une récente étude sur l'actualisation sociale publiée dans l'Annual Review of Resource Economics. Il tire cette conclusion sur la base de recherches actuelles qui ont révélé que le coût social du carbone est plus sensible au choix du taux d'actualisation par les décideurs politiques que d'autres variables. "Les gens doivent s'en préoccuper davantage. C'est important". 

Des changements apparemment minimes dans les taux d'actualisation peuvent donner lieu à des résultats très différents en matière de politique climatique. Sous l'administration Trump, des fonctionnaires ont affirmé qu'un recul des normes d'efficacité énergétique des automobiles entraînerait des avantages économiques de 6,4 milliards de dollars. Ils ont fondé leurs calculs sur un taux d'actualisation de 7 %, ce qui "signifie essentiellement que vous ne vous souciez pas de ce qui se passe après environ 25 ans", explique Ben Groom, économiste à l'université d'Exeter et auteur principal de l'article de l'Annual Review of Resource Economics. Sous la présidence de Barack Obama, ces mêmes normes de rendement énergétique avaient été considérées comme produisant un avantage économique net sur la base d'un taux d'actualisation de 3 %.

Les économistes utilisent l'actualisation pour peser le pour et le contre de l'obtention d'un bien plus tôt que plus tard. Pour les particuliers, ces calculs peuvent être assez simples : "Si je vous propose une Lamborghini aujourd'hui ou une Lamborghini dans 10 ans, qui va attendre 10 ans ?". demande parfois Freeman à ses étudiants. Notre préférence pour l'obtention de cette Lambo aujourd'hui - ou d'une somme d'argent équivalente, si vous n'aimez pas les voitures de sport - n'est pas seulement due à l'impatience. C'est rationnel, en termes économiques. En général, une centaine de dollars vaut plus si vous l'obtenez aujourd'hui que dans un an. Cela est dû à des facteurs comme l'inflation, ainsi qu'à la possibilité manquée d'investir votre argent aujourd'hui et de le voir croître grâce aux intérêts composés.

Lorsque les économistes tiennent compte de l'impact d'un investissement sur le bien-être d'un grand nombre de personnes, le taux d'actualisation devient un taux d'actualisation social - et l'évaluation des facteurs qui influencent ce taux devient plus compliquée. L'une des raisons est que les décideurs politiques ne peuvent pas claquer des doigts et injecter de l'argent dans tous les besoins publics en même temps. Ils doivent plutôt évaluer l'utilisation la plus rentable des fonds en additionnant tous les coûts d'un programme ou d'une politique, puis en additionnant tous les avantages, et en comparant les deux étiquettes de prix.

Les économistes utilisent les taux d'actualisation pour déterminer le coût social du carbone, une estimation monétaire des dommages causés à l'environnement et aux personnes par tonne de carbone émise. Un taux d'actualisation élevé accorde moins de valeur à l'avenir et se traduit par un coût social du carbone plus faible. À l'inverse, un taux d'actualisation faible met davantage l'accent sur les avantages des émissions évitées pour les générations futures, ce qui se traduit par un coût social du carbone plus élevé. Ces coûts sociaux sont ensuite utilisés dans les analyses coûts-avantages des projets ou politiques proposés.

Ces comparaisons sont relativement faciles lorsqu'il s'agit d'un projet aux résultats immédiats, comme un investissement dans les écoles ou l'eau potable. Mais parfois, les responsables doivent comparer des priorités à court terme avec des projets qui ne porteront pleinement leurs fruits que dans 100 ans ou plus, comme c'est le cas de nombreuses politiques climatiques. Selon Tamma Carleton, économiste à l'université de Californie à Santa Barbara, ce n'est pas toujours l'égoïsme qui peut empêcher les responsables politiques d'agir sur le changement climatique. "Ils essaient aussi de penser à nos systèmes éducatifs, à l'éradication de la pauvreté et aux soins de santé."

Les économistes utilisent les taux d'actualisation sociaux pour déterminer combien un avantage futur, comme 1 000 milliards de dollars de dommages climatiques évités en 2100, vaudrait aujourd'hui, explique Tamma Carleton. Aux États-Unis, les agences fédérales sont tenues de préparer des analyses coûts-avantages pour les projets susceptibles d'avoir un impact économique important aujourd'hui ou à l'avenir. Si les avantages l'emportent largement sur les coûts, une règle ou un projet de loi a plus de chances d'être considéré comme viable et d'être adopté.

Mais, me direz-vous, est-il vraiment nécessaire d'écarter les personnes futures pour effectuer ces comparaisons ?

Bienvenue dans l'un des débats éthiques les plus importants, mais aussi les plus obscurs, de l'histoire de l'humanité. Il y a une quinzaine d'années, Nicholas Stern, économiste spécialiste du climat à la London School of Economics, a lancé un débat sur l'actualisation qui se poursuit aujourd'hui. Dans l'étude du gouvernement britannique de 2006 dirigée par Stern, The Economics of Change : The Stern Review, il a utilisé une approche d'actualisation sociale qui tenait explicitement compte de notre responsabilité éthique envers les générations futures.

Stern a utilisé un taux d'actualisation très bas, 1,4 %, pour étayer la conclusion selon laquelle il était urgent d'investir massivement pour prévenir les dommages climatiques futurs. Cette valeur - tout en tenant compte d'un petit montant pour la croissance économique future et la possibilité d'une extinction de l'humanité - traite le bien-être des générations futures de manière égale. Comme le résument le chercheur et ses coauteurs, "si une génération future est présente, nous supposons qu'elle a le même droit à notre attention éthique que la génération actuelle".

Cependant, la croissance économique future n'est pas garantie à 100 %, et les dommages causés par le changement climatique pourraient aggraver la vie des individus au cours du prochain siècle. Dans ce scénario, selon certains économistes, l'utilisation d'un taux d'actualisation nul ou même négatif serait la plus logique.

Un taux d'actualisation plus faible, comme 1,5 %, signifie que nous accordons une plus grande valeur aux avantages pour les générations futures, tels que ceux créés en évitant de brûler des combustibles fossiles. Ce faible taux d'actualisation, lorsqu'il est intégré dans les équations des économistes, se traduit par un coût social du carbone élevé, rendant plus coûteuse l'émission de dioxyde de carbone aujourd'hui. L'inverse est vrai pour un taux d'actualisation social élevé, qui favorise plutôt les décisions qui profitent aux gens à court terme.

Ces arguments ont irrité certains économistes, dont William Nordhaus, de l'université de Yale, qui a reçu un prix Nobel en 2018 pour ses travaux sur l'économie du changement climatique. "La Review adopte le point de vue élevé du planificateur social mondial, qui attise peut-être les braises mourantes de l'Empire britannique, pour déterminer la manière dont le monde devrait combattre les dangers du réchauffement climatique", a-t-il écrit dans un article publié dans le Journal of Economic Literature. Nordhaus pensait que l'approche de Stern risquait d'appauvrir les gens aujourd'hui pour s'attaquer au changement climatique futur, et était favorable à un taux d'actualisation plus élevé basé sur les taux d'intérêt et d'épargne du marché.

Aujourd'hui, la plupart des économistes sont favorables à un certain degré d'actualisation, pour deux raisons : les gens ont tendance à être impatients, et les gens du futur seront plus riches que ceux d'aujourd'hui. Ce désir d'un gain plus immédiat n'est pas nécessairement une mauvaise chose, selon Freeman. La plupart d'entre nous font déjà abstraction des personnes futures, souligne-t-il. "Je veux dire que j'aime plus mes enfants que mes arrière-, arrière-, arrière-petits-enfants", dit-il. "Alors pourquoi n'accorderais-je pas plus d'importance à mes enfants qu'à mes arrière-, arrière-, arrière-petits-enfants ?"

S'il peut sembler intuitif de dire que les personnes du futur méritent la même considération que les personnes d'aujourd'hui, de nombreux économistes rétorquent que les personnes du futur seront probablement plus riches grâce à la croissance économique. Et la même somme d'argent a moins de sens pour une personne riche que pour une personne pauvre. "Cent dollars comptent plus pour moi que pour Jeff Bezos", affirme M. Carleton. Ajoute Groom : "Si l'avenir est plus riche, alors nous sommes les pauvres". Groom et d'autres soutiennent que mettre de l'argent vers les personnes futures sans actualisation revient à prendre l'argent des pauvres pour le donner aux riches.

Certains experts - dont des économistes et des philosophes spécialisés dans l'éthique intergénérationnelle - ajoutent que nous devons envisager la possibilité que l'espèce humaine s'éteigne. Il serait dommage, disent-ils, de se lancer à fond dans des programmes bénéficiant aux humains dans des centaines d'années, pour qu'ils finissent par disparaître à cause d'une météorite ou d'une guerre nucléaire.

De plus en plus, les gouvernements utilisent des taux d'actualisation plus bas pour refléter l'urgence de s'attaquer aux émissions responsables du réchauffement climatique. Dans un récent rapport, l'Agence américaine pour la protection de l'environnement a utilisé un taux d'actualisation de 2 % pour recalculer le coût social d'une tonne de carbone, contre 3 % pour l'administration Obama. Cet ajustement a contribué à une augmentation de 51 à 190 dollars par tonne. Plus tôt, à la fin de l'année 2020, les responsables de l'État de New York ont actualisé leur propre coût social du carbone à 125 dollars la tonne, en utilisant également un taux d'actualisation de 2 %. Ce changement affecte de nombreuses décisions gouvernementales, explique Maureen Leddy, directrice du bureau du changement climatique de l'État. Par exemple, une agence qui achète de nouveaux véhicules pour sa flotte doit tenir compte du coût social des émissions de carbone générées par l'achat de voitures à essence, ce qui pourrait faire paraître les véhicules électriques beaucoup moins chers en comparaison. 

Mais pourquoi le taux de 2 % est-il si populaire ces jours-ci ? L'une des raisons est que ce taux semble combler le fossé entre l'éthique et l'économie pure. Dans le cadre d'une enquête, Freeman et Groom ont constaté que le taux d'actualisation médian choisi par les économistes et les philosophes était de 2 %, ce qui permet de soutenir les mesures politiques qui devraient limiter le réchauffement climatique à 1,5 °C d'ici 2100. Les deux groupes n'arrivent pas nécessairement à ce chiffre de la même manière, mais ils semblent s'accorder sur le fait que ce taux est le meilleur pour actualiser les projets gouvernementaux à long terme, tels que ceux qui ont une incidence sur le changement climatique. 

Cela dit, il n'est peut-être pas juste d'utiliser les mêmes taux d'actualisation sociaux bas dans le monde entier. Un faible taux d'actualisation pourrait motiver l'action climatique dans les pays riches, mais ne devrait pas nécessairement être utilisé dans les pays moins développés, explique Nfamara Dampha, chercheur en capital naturel et en services écosystémiques à l'université du Minnesota et auteur d'une étude sur l'actualisation et le changement environnemental publiée dans l'Annual Review of Environment and Resources. "Le problème de l'utilisation de la même approche dans les pays en développement est qu'il y a déjà beaucoup de pauvreté et d'inégalité", explique-t-il. En utilisant un faible taux d'actualisation, "vous contraignez ces personnes à minimiser leur consommation au profit de l'avenir." 

Pour les pays confrontés à des problèmes aigus, tels que le manque d'eau potable, des taux d'actualisation plus élevés peuvent être justifiés pour orienter les fonds publics vers les avantages immédiats de l'atténuation de ces problèmes. Par ailleurs, M. Dampha estime que les pays les plus riches, qui ont contribué pour une large part aux émissions responsables du réchauffement climatique, devraient utiliser des taux d'actualisation faibles pour financer des projets environnementaux dans les pays en développement, dans un souci de justice climatique. "Les paiements pour les services écosystémiques devraient provenir de l'ensemble des pays en développement", ajoute-t-il. 

À l'avenir, M. Freeman espère que le public pourra participer davantage aux discussions sur les taux d'actualisation sociaux. "Pour l'instant, tout se passe à huis clos, ce qui n'est pas génial", dit-il. "Pourquoi devrais-je avoir un droit de regard particulier sur le taux d'actualisation ? Au fond, après tout, ces taux d'actualisation sociaux sont des décisions politiques - des décisions qui peuvent avoir un impact direct sur les politiques, notamment sur la façon de tempérer les pires effets du changement climatique.

Traduit et publié avec l'aimable autorisation de Knowable Magazine. L'article original est à retrouver ICI.