Recherche 50 milliards désespérément : ce qui n’a pas encore été détaillé dans le plan Valls (presque tout...), ce qui ne relève pas de réformes structurelles (tout)

A - Le plan de Manuel Valls

>> 18 milliards d’euros d’économies de la part de l’Etat

Ce qui est annoncé concrètement :

Niveau de détail : note de 1 à 5

Jacques Bichot : Aucun détail, seulement des têtes de chapitre. 1/5

Jean-Charles Simon : 1/5. C’est la partie la plus importante d’un point de vue quantitatif… mais aussi la moins détaillée et peut-être la moins convaincante. La seule précision vraiment chiffrable, c’est la poursuite du gel du point de la fonction publique sur la période.

Réformes structurelles ou conjoncturelles ?

Jacques Bichot : Le manque de précisions ne permet pas de savoir s'il y aura des réformes structurelles dans le fonctionnement des services de l'État. Cette partie du plan est plutôt du type "coup de rabot", avec des exceptions (Éducation nationale) qui iront en sens inverse (ajout d'une couche : plus de fonctionnaires donc plus de dépenses). Des annonces du type "les interventions de l'État seront recentrées pour être plus efficaces" ne sont ni structurelles, ni conjoncturelles : ce sont des incantations, des déclarations de bonnes intentions dépourvues de toute portée pratique.

Jean-Charles Simon : Des rationalisations sont promises sur les moyens et les interventions de l’Etat, les dépenses des agences et opérateurs de l’Etat sont également visées. Mais fondamentalement, c’est une logique de rabot, sans la moindre dimension structurelle.

Potentiel de ces annonces

Jacques Bichot : Le blocage de la valeur du point produira des effets mécaniques, mais comme on n'a aucune indication sur les mesures compensatoires qui continueront à être accordées (ou qui seront inventées en sus) l'économie résultante ne peut être connue avec précision. Tout le reste est tellement vague que la précision du chiffre annoncé (18 milliards d'économie) est psychédélique. Avec le même baratin (c'est hélas le genre littéraire du texte du Premier ministre), on aurait pu annoncer 1 milliard, ou 40 milliards.

Jean-Charles Simon : Tout dépend, sur l’ensemble de ce plan, de ce qu’on entend par "50 milliards d’économies". S’il s’agit de faire progresser au global les dépenses publiques de 50 milliards de moins qu’un scénario "normalement" dépensier, alors ce serait un effort bien modeste. Une hausse de 1,5 % par an au lieu de 3%, en valeur : ça y est, on a bien 50 milliards de moins au bout de trois ans. Et la manière dont ces 18 milliards (qui étaient 19 dans le discours de politique générale) sont présentées n’est pas très rassurante, car on a plutôt l’impression que le gel du point d’indice, par exemple, est considéré comme une économie. Alors qu’il ne fait que stabiliser et non diminuer la masses salariale, et pour partie seulement, car il y a d’autres facteurs de hausse des rémunérations des agents des fonctions publiques.

Ce qu'on pourrait faire pour vraiment y parvenir durablement

Jacques Bichot : Ce n'est pas ici le lieu de refaire la copie du Premier ministre, mais de donner quelques exemples de ce qu'elle aurait dû contenir. D'abord, des indications sur la méthode. Par exemple, on sait que la pratique systématique des appels d'offre, et notamment des appels d'offre groupés, entraîne une déperdition d'énergie considérable, un travail souvent improductif pour les administrations et pour les entreprises qui répondent, donc un renchérissement des coûts ou une baisse de la qualité ; s'engager dans la voie d'un remplacement de cette parodie d'économie de marché par une responsabilisation des fonctionnaires chargés de contracter avec des entreprises serait un moyen concret de faire des économies. De même, puisque le plan Valls évoque les systèmes d'information, on s'attendrait à ce qu'il dise comment les services vont être incités à ne plus faire les énormes erreurs en la matière qui plombent nos forces armées ou notre système judiciaire. Et puisque l'accroissement des moyens de la justice fait partie des exceptions, on aurait apprécié que figure au programme l'annonce d'une révision des codes de procédure axée sur les gains de rapidité et de productivité, ces deux qualités qui manquent si désespérément à nos tribunaux.Dernier exemple de réforme structurelle : ne plus recruter de fonctionnaires, mais seulement des salariés "ordinaires", sauf pour l'armée, la justice et quelques autres fonctions vraiment régaliennes. 

Jean-Charles Simon : Un exercice de vraie réforme : celle des missions de l’Etat, et donc du périmètre et des moyens qui en découleraient, en premier lieu en matière de nombre de fonctionnaires. Or, cette revue des champs d’action de l’Etat veut dire que l’exécutif se mettrait à administrer, alors qu’il a une tendance historique, surtout sous la Ve République à d’abord légiférer et à placer l’administration en mode pilote automatique. C’est tellement plus médiatique et gratifiant pour un ministre de faire des lois plutôt que de réformer en profondeur les missions d’une administration…

>> 11 milliards d’euros d’économies sur les collectivités locales

Ce qui est annoncé concrètement :

• Le premier texte de loi portant décentralisation (dite loi MAPTAM) votée en janvier 2014 permet des mutualisations entre communes et intercommunalités, sources d’économies. 
• Le projet de loi clarifiant l’organisation territoriale de la République supprimera la clause de compétence générale des départements et des régions. C’est une manière de rationaliser les dépenses et de clarifier le rôle de chacun. Par exemple, confier aux Conseils Régionaux toutes les compétences de développement économique (dont certaines étaient exercées par les départements) permettra près de 500 millions d'euros d'économies (source : le rapport Queyranne, Demaël et Jurgensen de 2013). Cela permettra également aux entrepreneurs et bénéficiaires de ces aides une simplification de leurs démarches. 
• La Dotation Globale de Fonctionnement sera reformée dans le projet de loi de finances (PLF 2015), pour encourager les comportements vertueux et renforcer les mécanismes de solidarité financière entre collectivités riches et défavorisées. 
• Dans une logique de simplification, le Conseil National d’Evaluation des Normes, mis en place avant l’été, donnera plus de place aux élus dans la diminution des normes, anciennes et nouvelles. 

Niveau de détail : note de 1 à 5

Jacques Bichot : Cette fois, il y a quelques pistes concrètes. 3/5 parce qu'après avoir corrigé une copie vraiment nulle on est toujours un peu généreux avec la suivante si elle a au moins un rapport avec le sujet.

Jean-Charles Simon : 2/5. C’est un peu plus détaillé et convaincant, par exemple avec des économies liées à la fin de la clause de compétence générale, si elle est bien mise en œuvre. Par ailleurs, on comprend bien que la dotation globale de fonctionnement, c’est-à-dire le gros du financement des collectivités par l’Etat, va servir de variable d’ajustement.

Réformes structurelles ou conjoncturelles ?

Jacques Bichot : Il y a un peu de structurel, mais aussi du hors sujet. Par exemple la réforme de la dotation globale de fonctionnement visant à "renforcer les mécanismes de solidarité financière entre collectivités riches et défavorisées", c'est gentil, mais quel rapport avec les économies ?

Jean-Charles Simon : Si le gouvernement parvient à mener à bien certains des chantiers qu’il a évoqué (fin des conseils départementaux, regroupement des régions, fin de la clause de compétence générale...), alors il y aura indiscutablement une réforme structurelle de l’organisation territoriale.

Potentiel de ces annonces

Jacques Bichot : Comme précédemment, on ne voit pas comment les réformes esquissées produiront les 11 milliards d'économie annoncés. Qu'est-ce qui va inciter les dirigeants des collectivités territoriales à dépenser moins ? Va-t-on baisser de 11 milliards la dotation globale de fonctionnement ?

Jean-Charles Simon : L’exécutif doit penser pouvoir mettre une forte pression sur les collectivités locales, puisqu’il a même relevé de 10 à 11 milliards cette enveloppe entre le discours de politique générale et l’annonce du plan d’économies. Mais rien ne dit que les collectivités ne répercuteront pas cette baisse de ressources sur les ménages par le biais des impôts locaux. Auquel cas, il ce sera agi d’un coup d’épée dans l’eau car la notion de dépenses publiques couvre bien entendu celle des collectivités locales en propre.

Ce qu'on pourrait faire pour vraiment y parvenir durablement

Jacques Bichot : Premièrement, responsabiliser les élus locaux en les laissant prélever sur leurs électeurs la totalité de ce qu'ils entendent dépenser. Le principe même d'une dotation globale de fonctionnement en provenance de l'État est un pousse-au-crime : l'électeur vote volontiers pour l'élu qui parvient à soutirer à l'État de quoi faire toutes sortes de choses, même inutiles, dans sa commune ou son département. Deuxièmement, comme pour l'État, ne plus recruter de fonctionnaires locaux, mais des salariés de droit commun.

Jean-Charles Simon : Les pistes esquissées sont intéressantes. Mais pour que la baisse des dépenses soit structurelle et qu’elle ne soit pas un simple transfert de la poche de l’Etat vers celle des collectivités qui se refinanceraient sur les contribuables, il faut à la fois que les réorganisations ne se fassent pas à moyens constants mais réduits, et surtout que les collectivités n’aient plus de marges de manœuvre fiscales très significatives.

>> 10 milliards d’euros d’économies sur l’assurance maladie

Ce qui est annoncé concrètement :

Niveau de détail : note de 1 à 5

Jacques Bichot : Il y a quelques indications concrètes, même s'il s'agit davantage de résultats à obtenir que de moyens pour les obtenir. Persévérons donc dans la mansuétude : 3/5. 

Jean-Charles Simon : 2/5. C’est à peine plus précis que pour les dépenses de l’Etat. Mais le champ est plus restreint, et en rappelant la moindre augmentation de l’Ondam ces deux dernières années, on voit bien se profiler la piste des rustines habituelles, comme les déremboursements de médicaments, pour parvenir à l’objectif annoncé.

Réformes structurelles ou conjoncturelles ?

Jacques Bichot : Il y a un peu de structurel, même si l'essence même des dispositions structurelles, à savoir la mise en place de dispositifs permettant aux agents d'agir avec intelligence et efficacité dans un sens conforme au bien commun, n'est pas mieux perçue que précédemment. Par exemple, les soins de premier recours relèvent principalement de la médecine libérale : oui, mais il n'y a plus guère de jeunes médecins pour vouloir exercer en libéral. Il faudrait donc dire si l'on veut développer des structures de type dispensaire public, ou dispensaire privé avec des médecins salariés, ou débarrasser le statut de médecin libéral de toutes les stupidités bureaucratiques qui dissuadent actuellement les jeunes de l'adopter. Parler de soins de premier recours quand par exemple il faut trois mois pour obtenir un rendez-vous chez un ophtalmo ou un dermato, c'est de l'humour noir. 

Jean-Charles Simon : Du pur conjoncturel, hélas, puisque non seulement les pistes sont assez floues et convenues, mais surtout car elles s’accompagnent d’un plaidoyer renouvelé sur la grandeur de notre système. Rien de structurel à espérer en la matière.

Potentiel de ces annonces

Jacques Bichot : Impossible à déterminer : la stratégie adoptée est clairement bureaucratique, c'est-à-dire qu'elle se propose d'ordonner aux agents de faire ceci ou cela ; or on sait que les êtres humains opposent une résistance efficace à ces stratégies de commandement – que l'on relise les analyses du fonctionnement des administrations par Michel Crozier ! Il faut un peu plus de subtilité : créer un cadre institutionnel dans lequel les agents puissent donner le meilleur d'eux-mêmes et aient envie de le faire.

Ce qu'on pourrait faire pour vraiment y parvenir durablement

Jacques Bichot : On ne peut pas réparer rapidement les bêtises faites par les gouvernements qui ont mis en place des numérus clausus absurdes pour la formation des médecins il y a un quart de siècle ; il faut donc, tout en préparant 2025 par des formations de médecins en nombre suffisant, trouver des solutions à moyen et court terme. À moyen terme, la fusion rendue possible entre la gestion de l'assurance maladie de base et la complémentaire permettrait d'économiser 4 ou 5 milliards. À court terme, responsabiliser davantage les hôpitaux (halte à la bureaucratie dominatrice des ARS, les agences régionales de santé !) ; et diminuer fortement la charge de formalités bureaucratiques imposée au personnel de santé sous statut libéral (médecins, infirmiers, kinés, etc.) permettrait d'augmenter leur productivité et donc de stabiliser le tarif de remboursement de leurs actes. Les soignants passent trop de temps à faire de l'administratif inutile : là se situe une possibilité importante de faire des économies.

Jean-Charles Simon : Pour tout le champ de la protection sociale, la première des conditions d’une vraie réforme repose sur la prise de conscience que l’existant n’est pas soutenable. Que c’est bien de ce champ que vient l’essentiel de la dérive des dépenses publiques, dont il représente près de 60 % du total  aujourd’hui, en croissance régulière. Qu’il faut donc le repenser globalement sauf à se condamner à des mesures d’urgence en cascade, qui n’évitent pas pour autant une hausse des prélèvements consacrés au financement des dépenses.

>> 11 milliards d’euros d’économies sur les dépenses de protection sociale

Ce qui est annoncé concrètement :

• Pour près de 3 milliards d’euros, ces économies résulteront de réformes déjà engagées : modernisation de la politique familiale décidée en 2013 ; loi garantissant l’avenir et la justice du système de retraites ; accord entre partenaires sociaux sur les régimes complémentaires AGIRC-ARRCO. 
• Au-delà, les caisses de sécurité sociale dégageront 1,2 milliard d’économies, en exploitant notamment les possibilités offertes par la dématérialisation, la simplification et la meilleure articulation entre les différents organismes. 
• Dans un contexte de faible niveau actuel de l’inflation, les prestations sociales ne seront pas revalorisées pendant un an. Cette stabilité concernera les pensions du régime de retraite de base (1,3 milliards d’euros). Le même effort pourrait être réalisé s’agissant des retraites complémentaires qui relèvent des 

Niveau de détail : note de 1 à 5

Jacques Bichot : Cette fois, comme il s'agit de coups de rabot assez simples, il y a des précisions : 4/5.

Jean-Charles Simon : 4/5. C’est un peu la surprise du plan d’annonces : la partie la plus détaillée était aussi la dernière annoncée, puisqu’elle n’était qu’esquissée dans le discours de politique générale.

Réformes structurelles ou conjoncturelles ?

Jacques Bichot : Conjoncturelles principalement, sauf pour la politique familiale dont la réduction et l'évolution dans un sens paternaliste est une tendance de long terme qui se trouve confirmée. Pour l'assurance chômage, il y a une prétention au structurel, mais en fait rien n'est prévu dans ce plan pour améliorer effectivement le fonctionnement du marché du travail, meilleur moyen de diminuer le coût de cette assurance.

Jean-Charles Simon : On est pour l’essentiel dans le conjoncturel à la petite semaine : du gel de prestation, des mesures de rabot, et seulement 1,2 milliard d’économies de gestion et de modernisation. Surtout, près de 5 milliards viennent de mesures déjà connues, comme les accords sur l’assurance chômage ou les retraites complémentaires déjà actés par les partenaires sociaux.

Potentiel de ces annonces

Jacques Bichot : Comme d'ordinaire, la seule chose certaine est la réduction, dénommée "modernisation", de la politique familiale, et le coup de frein aux dépenses de retraite.

Ce qu'on pourrait faire pour vraiment y parvenir durablement

Jacques Bichot : L'assurance chômage et l'ARRCO-AGIRC sont déjà gérés par les partenaires sociaux : il suffirait que le législateur leur interdise de continuer à fonctionner avec un déficit chronique, et ils prendraient les mesures courageuses nécessaires pour y parvenir. La gestion des autres branches pourrait être elle aussi confiée aux partenaires sociaux, avec interdiction de ne pas couvrir les dépenses par des recettes. L'une des réformes structurelles à réaliser est donc la séparation du législateur et du gestionnaire, source de nos dérives à répétition depuis un quart de siècle. Bien d'autres réformes structurelles fourniraient des économies : 3 milliards, par exemple, rien que sur les frais de gestion, si l'on unifiait les retraites (de base et complémentaire) par répartition. 

Jean-Charles Simon : Comme pour l’assurance maladie, le reste du champ de la protection sociale suppose une remise à plat de la prise en charge des risques par la sphère publique. S’il s’agit de rester universel et à un niveau élevé de prise en charge de tous sans considération des ressources, alors il n’y a pas de solution viable dans un pays vieillissant et à faible croissance potentielle. Il faudrait savoir resserrer notre système social sur un dispositif de solidarité et non d’assurance universelle, pour la retraite, la maladie, la famille et le chômage.

B - les trois propositions alternatives

À moins de dix jours du vote sur le plan d'économies à l'Assemblée, des députés PS ont proposé des solutions alternatives au plan de Manuel Valls. Tout en respectant le cadre des 50 milliards d'économies, ce groupe de députés a travaillé sur trois scénarios alternatifs comprenant tous un volet important sur la fiscalité des entreprises :

>> Appliquer le pacte de responsabilité pour les entreprises petites et moyennes dès 2015, mais reculer son application pour les grands groupes à 2017 :

Niveau de détail : note de 1 à 5

Jacques Bichot :Il n'y a pas grand-chose à préciser, si ce n'est les limites entre PME et "grands groupes" : 3/5

Jean-Charles Simon : 2/5. Rien de tout ceci n’est vraiment plus précis que le plan en lui-même, puisqu’il s’agit de le prendre comme base et de déplacer quelques milliards de baisse des prélèvements sur les entreprises vers les ménages.

Réforme structurelle ou conjoncturelle ?

Jacques Bichot :C'est purement conjoncturel, et ça n'a rien à voir avec une réforme.

Jean-Charles Simon : On est vraiment dans la politique assez politicienne, même s’il y a un peu d’habillage technocratique. Au final, il s’agit d’envoyer à une partie de l’électorat deux signaux conjoints, un peu démagogiques : faire moins de "cadeaux" aux entreprises, surtout les plus grandes, en gelant ou en diminuant certaines réductions de prélèvements existantes ou prévues ; réinvestir les sommes ainsi "économisées" en soutenant le pouvoir d’achat, par exemple des fonctionnaires ou de l’ensemble des ménages.

Potentiel de cette annonce

Jacques Bichot :Quelques milliards de réduction sur le manque à percevoir de la sécurité sociale, et un point supplémentaire de stupidité pour cette idiotie bureaucratique qu'est le pacte de stabilité.

Ce qu'on pourrait faire pour vraiment y parvenir durablement

Jacques Bichot : Question sans objet : la mesure est par définition transitoire.

Jacques Bichot : S’il s’agit de dire que le pacte de responsabilité et le plan d’économies de 50 milliards sont trop durs pour les ménages et trop favorables aux entreprises, c’est un peu un déni de réalité par rapport à des cures autrement plus drastiques mises en œuvre ailleurs.

Dans le contexte actuel, il me semble que la France a surtout l’urgence de la baisse des prélèvements sur les entreprises. A contrario, c’est l’un des pays où le pouvoir d’achat des salariés a été le plus préservé. La crise a frappé par le chômage, pas sur les revenus ou les patrimoines de ceux qui ont gardé leur emploi, contrairement à ce qui a prévalu dans beaucoup d’autres pays touchés par la crise.

>> Bloquer l'évolution de certaines dépenses fiscales, en plafonnant par exemple le crédit impôt à son niveau de 2014

Niveau de détail : note de 1 à 5

Jacques Bichot : 1/5 : on ne dit pas comment plafonner le crédit d'impôt.

Réforme structurelle ou conjoncturelle ?

Jacques Bichot : Ce serait plutôt structurel puisqu'il s'agirait de diminuer les niches fiscales, qui sont devenues caractéristiques de l'impôt sur le revenu.

Potentiel de cette annonce

Jacques Bichot : Il s'agit d'augmenter la pression fiscale ; on peut aller très loin en la matière, du moins jusqu'à ce que les contribuables exaspérés déclenchent un changement de majorité.

Ce qu'on pourrait faire pour vraiment y parvenir durablement

Jacques Bichot : La suppression de nombreuses niches fiscales réalisée en parallèle avec un abaissement des taux de l'impôt sur le revenu est une mesure dont on peut discuter de façon intéressante. Mais il est à craindre que la partie diminution des taux ne soit pas au programme, même à long terme…

>> Réduire la fiscalité des entreprises à 33 milliards d'euros au lieu de 38 milliards

Niveau de détail : note de 1 à 5

Jacques Bichot : 1/5 : quelle fiscalité (il existe des dizaines de taxes et impôts sur les entreprises), et comment on s'y prend ?

Réforme structurelle ou conjoncturelle ?

Jacques Bichot : Ce pourrait être structurel

Potentiel de cette annonce

Jacques Bichot : Il y a peu de chances que cela se fasse durant ce quinquennat.

Ce qu'on pourrait faire pour vraiment y parvenir durablement

Jacques Bichot : Des économies !

C - Finalement, que reste-t-il des réformes structurelles promises par François Hollande et qui visaient à réaliser des économies ?

Jacques Bichot : Il n'est pas certain que le président de la République se fasse une idée très exacte de ce qui est structurel et de ce qui ne l'est pas. Ses interventions ne donnent pas l'impression d'une pensée très structurée, d'une aptitude à utiliser des concepts ayant un sens précis. Quand il a parlé, à différentes reprises, de faire des réformes structurelles, c'est un peu comme ces entreprises dont la publicité promet des produits "naturels" : il ne s'agit pas d'un engagement précis, mais de l'usage d'un mot que les acheteurs potentiels sont censés ressentir positivement. La direction marketing de l'entreprise espère que la connotation positive accordée à ce mot va rejaillir sur le produit et faciliter le passage à l'acte d'achat. Inutile de chercher ce que cette entreprise met sous la dénomination "naturel" ; inutile de chercher ce que François Hollande entend par "structurel" : il s'agit simplement pour lui (comme pour beaucoup d'autres hommes politiques, et pas seulement de gauche !) de provoquer une réaction positive en utilisant une étiquette qui a un air de sérieux, sans que cela veuille dire quoi que ce soit de précis quant à la composition du produit électoral qu'il veut vendre à la population, et aux média, qui font l'office de distributeurs.

Jean-Charles Simon : En matière fiscale, il y aura eu un peu de créativité, par exemple avec le CICE. Mais la réforme fiscale globale semble enterrée, en particulier les projets autour du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu,  ou même d’un rapprochement impôt sur le revenu-CSG. Et surtout, pour l’instant, on attend toujours un quelconque ajustement structurel des dépenses publiques. Or, c’est la clé de tout. C’est ce qui pourrait permettre de dégager des marges enfin très substantielles, grâce à une réduction du périmètre de la sphère publique. C’est ce qu’a fait par exemple la Suède dans les années 90 : 2 points de PIB par an de dépense en moins en moyenne pendant 7 ans. Quasiment l’équivalent d’un plan de 50 milliards qui nous intéresse chaque année pendant 7 ans de suite ! Tant qu’on n’acceptera pas de repenser le champ de l’action publique, et d’abord celui de la protection sociale, alors il sera difficile voire impossible de réduire structurellement la dépense, et donc de pouvoir abaisser d’autant les prélèvements obligatoires.

Pour lire le Hors-Série Atlantico, c'est ici : "France, encéphalogramme plat : Chronique d'une débâcle économique et politique"