Projets pour la présidentielle 2017 : ce "comment faire" qui nous manque largement autant que le "quoi faire"

Atlantico : Alors que la rentrée politique est bien entamée, les personnalités comme François Fillon ou Alain Juppé multiplient les propositions de solutions, mais omettent le plus souvent d'évoquer les moyens de leur mise en place. Pourtant, le quinquennat de François Hollande a pu montrer combien il s'agissait d'un exercice périlleux. Dernièrement, c'est la loi Macron qui a été vidée de sa substance entre sa présentation et son vote. Quels sont les points de blocage principaux auxquels est confronté le personnel politique français ?

François Dupuy : La politique fonctionne sur une logique programmatique. Celle-ci est par nature inflationniste, chacun souhaitant présenter un meilleur programme que l’autre. Les politiques sont donc engagés dans une « course à l’échalote » sur les sujets qu’ils considèrent comme prioritaires pour les français.

Mais dans la gestion publique comme dans la gestion privée la phase la plus difficile d’un processus de changement est la mise en œuvre et c’est à cela que se heurtent les politiques comme les dirigeants d’entreprises. Pour les premiers, les difficultés sont multiples. Retenons-en deux :

• Les intérêts corporatistes: quand les politiques élaborent des propositions, ils le font par rapport à ce qu’ils considèrent comme étant l’intérêt général. Il n’y a aucune raison de leur faire de procès d’intention sur ce point. Mais ce qu’ils proposent se heurte aux intérêts particuliers qui ont d’autant plus de poids qu’ils ont les moyens, par leurs actions, de provoquer un trouble bien plus important que leur poids réel. Il n’a échappé à personne qu’il ne faut pas beaucoup de monde pour bloquer les routes, les trains … On retrouve ici la contradiction maintes fois décrite entre ce qu’il faut faire pour accéder au pouvoir et ce qu’on peut faire une fois qu’on y est.
• La bureaucratie en second lieu. Ces bureaucraties fonctionnent sur une logique qui leur est propre et qui leur sert à définir ce qui est possible et ce qui ne l’est pas. Si un politique veut passer outre (voir l’exemple de Claude Allègre) l’administration a tous les moyens de paralyser son action. L’exemple des pôles de compétitivité est à cet égard éclairant : pensés pour être des réseaux souples, actifs, dynamiques, ils sont devenus par l’addition des normes et des règlements de lourdes machines qui ne correspondent plus en rien aux objectifs initiaux.

Eric Verhaeghe : Le premier blocage vient du manque de légitimité des acteurs, et singulièrement des présidents de la République. Rappelons que le corps électoral français compte environ 46 millions d'électeurs. Au premier tour, François Hollande a par exemple rassemblé sur son nom 10 millions d'électeurs. Il en a rassemblé 18 millions au second tour. Autrement dit, en situation de concurrence avec d'autres candidats, François Hollande a rassemblé moins de 25% des électeurs. Au second tout, il en a rassemblé environ 40%. Avec des scores aussi faibles, on ne peut évidemment pas s'étonner que les élus aient un problème de légitimité. En réalité, les électeurs ne leur donnent que de "petits" mandats, c'est-à-dire des mandats de gestion du système, et certainement pas des mandats de réforme. Quand vous vous revendiquez de 18 millions de Français qui ont expressément choisi de mettre votre bulletin dans l'urne, vous savez que vous pouvez présenter chaque année une loi de finances parce que la Constitution le prévoit. Mais vous ne pourrez pas sortir de ce cadre "ordinaire". 

François Hollande en a fait la douloureuse expérience avec le mariage gay. Il s'est cru autorisé à toucher par une loi ordinaire l'un des grands équilibres de la société française. Je ne dis pas qu'il avait tort sur le fond, mais il est sûr qu'il n'avait pas reçu un mandat pour mener ce type de réforme, sauf à imaginer que la démocratie peut dysfonctionner dans cette proportion. Les réactions fortes de la société française contre cette loi, qui a valu au président une grande impopularité, ont montré que l'exercice était contraint et qu'il ne l'avait pas clairement compris.

Avant d’évoquer les attentes des français en matière de « réformes » il est intéressant de poser certains des éléments du décor de leur rapport à ceux qui font toutes ces propositions : selon le Baromètre de la confiance politique réalisé par le CEVIPOF (vague 6 de décembre 2014), 89% des répondants déclarent que « les hommes politiques ne se préoccupent pas » des gens comme eux, 73% estiment qu’en France « la démocratie ne fonctionne pas bien », 39% ressentent de la « méfiance » et 33% du « dégoût » pour la politique, 9% font confiance aux partis politiques. Ce décor étant posé, on comprend mieux que les français restent souvent assez indifférents (hors période électorale notamment) à toutes les propositions de réformes qu’ils ont tendance à renvoyer un peu dos à dos sur le thème des promesses non tenues et des paroles verbales.

Bruno Cautrès :Plus fondamentalement encore, nos hommes politiques semblent avoir du mal à prendre au sérieux l’écart parfois considérable entre leurs propositions et les attentes des citoyens. L’idée qu’il faut "réformer" à grande vitesse ou à l’aide de thérapies de choc est parfois présentée comme la seule issue pour sortir de certains blocages. Elle s’inscrit sans doute aussi dans l’air du temps au moment où l’on voit dans d’autres pays s’affirmer des leaders qui entendent bousculer les consensus établis par les dernières décennies: les "cent jours" de Renzi en Italie, l’agenda des réformes sociales et économiques de D. Cameron par exemple. Si cette méthode correspond à des situations exceptionnelles (aux lendemains de la guerre, lorsque de Gaulle pouvait réformer par ordonnances et mesures d’urgences, ou lorsque le pays fait face à des situations de crises économiques de très grande ampleur), elle semble globalement moins correspondre aux sociétés complexes que nous sommes devenus, avec des attentes parfois contradictoires des citoyens.

Sur le papier, l’idée d’une grande "réforme" qui "libère les énergies" qui seraient enfouis dans le pays semble toujours se présenter sous un jour favorable : mais dans la réalité, cette idée vient souvent percuter les tensions et contradictions de nos sociétés. Le mot même de "réforme" est un mot qui ne fait pas consensus. Beaucoup de Français souhaitent des "réformes" mais les significations qu’ils mettent derrière ce terme sont très variés et idéologiquement très diverses : la "réforme", c’est avant tout pour certains de diminuer les dépenses publiques mais pour d’autres, c’est de réduire les inégalités. C’est en cela que la méthode pour réformer est parfois aussi, voire plus, importante que le contenu de la réforme. Construire un consensus sur des réformes est tout sauf simple et rapide. Last but not least, la politique consiste aussi à tracer des perspectives d’avenir fédératrices.

Quels sont effectivement les moyens de réformer ? Le référendum est-il par exemple une solution permettant d'avancer comme le préconise François Fillon ? A quelles conditions une telle approche peut-elle être efficace ? Ou s'agit-il d'un leurre face aux corporatismes ? 

François Dupuy : Aujourd’hui, on ne peut faire de vraies réformes que lorsque la légitimité politique pèse davantage que le poids des lobbies et de l’administration réunis. Dans le système politique français, seule l’élection présidentielle donne une telle légitimité et encore pour un temps de plus en plus réduit. Dans cette phase qui ne se produit que tous les cinq ans, une volonté politique affirmée peut parvenir à un résultat. Et souvenons-nous par ailleurs que les entreprises publiques qui l’on fait, ne se sont transformées que parce qu’elles affrontaient des crises mettant en cause leur existence (Renault, Air France … ).

Eric Verhaeghe : De mon point de vue, le referendum est toujours la solution la moins démocratique qui existe (l'expérience Tsipras en Grèce l'a montré), car elle repose sur des prémisses qui sont mauvaises. Il est très rare qu'un projet politique important appelle un "oui" ou un "non" sans nuance. Quand une loi importante est préparée, vous avez forcément envie de dire oui à certaines dispositions, et non à d'autres. Je prends l'exemple de la droite et de la loi Macron. Il est évident que cette loi comportait des dispositions que la droite aurait pu voter, sans adhérer à l'ensemble. En demandant un vote simple par oui ou par non à l'ensemble, on condamne souvent l'électeur à un dilemme très compliqué où la démocratie ne gagne rien. 

Il vaut beaucoup mieux mener de véritables délibérations sur les textes de loi et chercher à les enrichir par les propositions intelligentes émanant de chaque camp. Cette méthode est évidemment plus longue et suppose donc de faire moins de lois mais plus intelligentes et mieux élaborées. Le secret est probablement là. La difficulté à réformer provient d'abord de l'inflation qu'on constate: trop de lois et de textes souvent mal ficelés, peu compréhensibles, ou peu utiles. Le referendum n'ajouterait que du désordre à cela: il conduirait à passer au forceps des textes qui seraient tout aussi mauvais qu'aujourd'hui et auxquels personne ne comprendrait rien. C'est l'éternel inconvénient de la formule référendaire.

Bruno Cautrès : Dans une démocratie parlementaire la voie naturelle de la réforme est la loi votée par les assemblées. Mais ce principe général recouvre des réalités différentes d’un pays à l’autre en fonction des institutions et des régimes politiques et surtout en fonction des pouvoirs des assemblées en matière d’initiative législative et en matière de capacité à infléchir les projets gouvernementaux. Dans la tradition politique française de la Vème République, le référendum est un leitmotiv qui revient assez fréquemment lorsque l’on évoque la question de la démocratie directe.

Rappelons que neuf référendum ont été jusqu’à présent organisés depuis 1958, presque tous selon la procédure prévue par l’article 11 de la Constitution (qui permet au président de la République, sur proposition du gouvernement ou des deux assemblées, de soumettre aux électeurs un projet de loi "portant sur l'organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent" ou portant sur la ratification d’un traité). Depuis la révision constitutionnelle de 2008, il est même possible d’organiser des référendums dits "d’initiative populaire" visant les mêmes domaines mais à l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement soutenus par un dixième des électeurs inscrits, ce qui représente aujourd’hui de l’ordre de 4,5 millions d’électeurs.  Les révisions constitutionnelles peuvent également faire l’objet d’un référendum (article 89 de la Constitution) tandis qu’il existe même la possibilité de "référendum décisionnels locaux" permettant aux collectivités territoriales de soumettre à référendum un projet portant sur leurs domaines de compétence.

Les électeurs ont des opinions et des comportements qui ne sont pas univoques vis-à-vis du référendum. D’un côté celui-ci semble très soutenu : selon le baromètre de la confiance politique réalisé en décembre 2014 par le CEVIPOF, 81% des Français l’approuvent comme "un bon moyen de décider sur les questions importantes" ; de même, selon l’Enquête sociale européenne de 2012 lorsque l’on propose aux Français de noter sur une échelle de 0 à 10 l’importance qu’ils attachent au référendum comme moyen permettant aux citoyens "d’avoir le dernier mot sur des sujets politiques", ils attribuent en moyenne la note de 8. Mais d’un autre côté, la réponse que les électeurs apportent à la question posée par un référendum peut-être influencée par le contexte politique du moment : la sanction à l’encontre du gouvernement, l’expression d’inquiétudes vis-à-vis du climat économique font partie des données qui rendent l’organisation d’un référendum politiquement compliquée. Pour instituer le référendum comme un outil efficace de démocratie directe, de nombreuses réformes touchant à la démocratisation de la politique française devraient être également entreprises : le lien n’est en effet pas évident à fabriquer entre la démocratie "directe", la démocratie "participative" et la démocratie "représentative". Sans oublier la composante territoriale de nos institutions.

Organiser un référendum pour bousculer les "corporatismes" n’est pas la panacée aux maux dont souffre notre démocratie même si nous aurions tout intérêt à regarder de près le système des "votations" suisses. La proposition de François Fillon, d’organiser dans les "100 jours" suivant la présidentielle, un référendum portant sur l'adoption de la règle d'or budgétaire, la politique migratoire, la fusion des régions et des départements, repose sur l’idée d’utiliser le temps court de "l’état de grâce" du Président nouvellement élu pour faire passer un paquet de réformes difficiles. Cette proposition a l’allure d’une proposition audacieuse et volontariste. Mais elle semble retomber aussi dans nos maux classiques : le Président nouvellement élu considère que son élection vaut blanc-seing pour appliquer son programme.  Mais il y a un souci classiquement observé en France : le Président a été élu au second tour et veut appliquer directement son programme du premier tour…Or, on sait très bien que l’électorat du second tour agrège des attentes et des opinions relativement disparates. Ainsi, dans l’électorat de François Hollande de second tour, beaucoup ont voté Mélenchon ou Joly au premier tour mais certains ont voté Bayrou voire même un peu Le Pen. Ce problème est une des composantes de la transformation  de "l’état de grâce" en impopularité.

Quelles sont les réformes qui exemplifient ces blocages structurels ? Et à quoi pourrait ressembler un bon dosage entre une nécessaire consultation et une volonté politique suffisante dans le processus législatif ?

Eric Verhaeghe : Pour répondre à votre question, il faudrait qu'on sache quel est le rôle de l'Etat. Prenons un exemple: les prisons sont pleines, la police peine à lutter contre le terrorisme, les violences physiques augmentent dans les rues, mais des députés proposent de pénaliser le recours à des services sexuels payants. Est-ce le rôle de l'Etat de produire des couches de réglementations et de sanctions sur ce genre de sujet en ce moment ? Le bon sens commande d'arrêter l'expansion permanente du rôle de l'Etat si l'on pense qu'il n'est pas réformable ou qu'il est difficile à réformer. Plus l'Etat prendra en charge la réalité, moins il sera souple. Dans l'exemple ci-dessus, il est évident que la pénalisation grandissante de la vie sociale produit de la rigidité et du gaspillage dans les moyens publics. 

Il est donc impératif de produire une déflation de l'Etat : il doit être rendu à ses missions premières, et il doit arrêter de se mêler de tout. Cela ne signifie pas que des pans entiers de la vie sociale ne doivent plus être réglementés, mais d'autres types de réglementations que la réglementation étatique peuvent très bien fonctionner: le contrat ou la soft law, par exemple, peuvent se révéler beaucoup plus efficaces que notre abondance de texte. L'intérêt de la soft law est de faire appel aux personnes concernées pour définir les règles applicables à leur activité. C'est par exemple le cas pour la rémunération des dirigeants d'entreprise. Ce pourrait être le cas dans des champs larges du droit du travail.

Pourtant, les attentes des français ne sont-elles pas plus centrées sur la méthode, c'est à dire sur le "comment" ces différentes propositions pourraient se matérialiser ? L'idée d'une France bloquée plutôt qu'une France sans idée n'est elle pas prédominante ?

Yves-Marie Cann : La principale raison de cette situation de blocage tient sans doute au fait qu’au-delà du « que faire ? » la France est avant tout confrontée à une question de méthode : « comment faire ? ». En caricaturant à peine, deux types de méthode s’opposent. D’un coté, les processus de concertation qui associent fréquemment une multitude d’acteurs, trainent en longueur et finissent par dénaturer les demandes émanant des responsables politiques. De l'autre, certains peuvent être tentés de contourner les parties prenantes pour aller au plus vite, au risque d’aboutir rapidement à une situation de blocage. Entre les deux, il existe certainement une voie médiane mais elle suppose de mon point de vue deux pré requis difficiles à réunir en France, à savoir 1/ un consensus partisan associant droite et gauche sur les objectifs à atteindre et les moyens à mobiliser pour y parvenir et 2/ du temps, car toute réforme pour produire des résultats doit s’inscrire dans la durée. Malheureusement en France, chaque ministre et davantage encore chaque nouvelle majorité cherche avant tout à imprimer sa marque, faisant qu’une réforme engagée par X n’est pas poursuivie par Y qui cherche à faire adopter sa propre réforme, laquelle sera sans doute elle aussi enterrée ou le moins dénaturée par son successeur.

Les propositions de réformes sont-elles perçues comme de simples réponses technocratiques ? En quoi le personnel politique est-il affecté par ce manque de crédibilité sur l'application des réformes ?

Yves-Marie Cann : Ce que demandent aujourd’hui les Français, ce sont des résultats, des réformes qui portent leur fruits. Des promesses et des réformes en matière d’éducation, les électeurs en ont vu passer beaucoup, sans résultats tangibles. La France reste notamment l’un des pays où l’origine sociale des élèves a le plus d’influence sur leur parcours scolaire. Une telle situation, qui tend à s’aggraver aujourd’hui, mine la confiance entre les Français et leurs représentants.

L’inefficacité des politiques publiques mises en oeuvre et la persistance des problèmes en matière d’égalité des chances entretiennent dans l’imaginaire collectif l’idée de gouvernants incapables d’influer réellement sur le cours des choses. Une telle situation favorise aujourd’hui la montée des extrêmes. 

J’ajouterai toutefois que les Français ont eux aussi leur part de responsabilité sur le sujet. Car s’ils peuvent avoir de bonnes raisons d’être impatients à l’égard de leurs gouvernants, ces derniers ont aussi besoin de temps pour concrétiser leurs promesses, accompagner le changement et obtenir des résultats tangibles. L’efficacité d’une réforme ne peut véritablement être évaluée qu’après plusieurs années de mise en oeuvre, ce qui entre inévitablement en conflit avec la temporalité électorale. Pour cette raison et au risque de me répéter, il faut un minimum de consensus politique pour permettre aux réformes de passer à travers le filet des alternances politiques.