La France a trop d’échelons locaux mais la commune est-elle celui qu’il faut supprimer ?

Atlantico : Le Think tank Génération libre publie une tribune déclarant qu'il y a trop de communes en France (voir ici). Il faut donc les supprimer. Que faut-il en penser ?

Gaspard Koenig : Etant donné l'état des finances publiques, il est évident qu'une réforme des collectivités territoriales doit avoir lieu. La dépense locale est en pleine dérive, et reflète en petit l’incontinence budgétaire et administrative de l’Etat central. Elle a augmenté de 3,2 points de PIB depuis 1983, soit 2,9% par an. Résultat, plus de dette (passée de 85 à 174 Md€ depuis 1981) et plus d’impôts (la taxe d’habitation, par exemple, a augmenté de 23% depuis 2000 ; demain, ce sont les droits de mutation qui vont augmenter). La décentralisation ne joue qu’un rôle marginal dans ce phénomène.

On a beaucoup entendu parler de la suppression de l'échelon départemental pour rationaliser le fameux “mille-feuille territorial”. Or, si l’on regarde de plus près le poids de chaque collectivité dans la dépense, on s'aperçoit que l’essentiel du problème vient des communes : leurs dépenses ont augmenté de 7% en quatre ans, tandis que près de 200 000 nouveaux agents communaux ont été embauchés en dix ans !

Quiconque circule en France et passe par nos 30 000 rond-points fleuris comprend que quelque chose ne tourne pas rond.

Juliette Méadel : Il est clair que les dépenses publiques réalisées par les collectivités locales sont en augmentation constante depuis 20 ans et que la situation ne peut pas perdurer. Avant de s’engager dans une réforme d’une telle ampleur, il faut bien analyser l’histoire des collectivités locales. Créés en 1789, les communes sont venues remplacer les paroisses fiscales dans un mouvement révolutionnaire puisque chaque entité avait le même statut, avec un conseil municipal élu par les habitants et un maire. La commune était donc le premier échelon de la décentralisation, ce qui représentait un coût nouveau non négligeable. Depuis, et pour mutualiser les coûts, plusieurs strates administratives ont été ajoutées : intercommunalités, communautés de communes… Or, les dépenses globales n'ont pas réellement diminué et ce généralement, pour des raisons de mutualisation insuffisante ; les doublons se sont multipliés, et la qualité du service rendu n’a pas été améliorée. La suppression des petites communes qui est proposée par génération libre est donc une fausse bonne idée :  elle ne contribuera en rien à l'amélioration de la gestion des structures intercommunales et risque même d’augmenter la dépense administrative pour compenser la disparition des services qui étaient rendus aux habitants. D’ailleurs, sur le plan financier, l'économie à attendre de la suppression des communes de moins de 5000 habitants sera dérisoire, voire négative dans la mesure où elle aurait pour effet d'augmenter la bureaucratie administrative intercommunale, plus lointaine, plus couteuse et moins démocratique que le maire.

A lire également : La tribune de Juliette de Méadel - "Touche pas à mon maire !"

Avec ses 36.700 communes, la France fait figure d'exception en Europe. 40% des communes européennes sont françaises. Doit-on supprimer les communes de moins de 5000 habitants ? Doit-on les fusionner ?

Gaspard Koenig : Il existe trois options réalistes, juridiquement et politiquement, pour réduire le nombre de communes.

Première option, déjà en discussion : imposer des sanctions financières aux communes de petite taille pour les inciter à fusionner en des « communes nouvelles », catégorie pour laquelle les structures juridiques existent.

Deuxième option, plus radicale : fixer un seuil minimum pour l’existence d’une commune (par exemple, 5000 habitants, ce qui ferait disparaître… 34 000 communes!). Une telle réforme est possible, puisque d’autres l’ont fait : le Danemark a fixé un seuil à 20 000 habitants en 2007, divisant le nombre de ses communes par trois! En France, cela ne requièrerait pas de modification de la Constitution, qui consacre l’existence des communes, mais ne définit pas de critères de population. Cependant, l’article 72-1 prévoit que « la modification des limites des collectivités territoriales peut donner lieu à la consultation des électeurs dans les conditions prévues par la loi ». On pourrait donc imaginer un référendum.

Troisième option, profiter de l’existence des intercommunalités (environ 2500 aujourd’hui), dont les membres seront élus pour la première fois au suffrage universel direct cette année, pour y absorber l’ensemble des communes. Il suffirait de redécouper la carte communale de façon à ce qu’elle coïncide avec celle de l’intercommunalité. Cette option permettrait en outre de faire disparaître l'un des quatre échelons des collectivités territoriales que connaît la France aujourd'hui. Là encore, un référendum s’imposerait probablement.

Juliette Méadel : Pour l’avenir n’attend pas, le collectif pour l’innovation sociale, il faut impérativement conserver les communes de moins de 5000 habitants. Alors que les 34 500 communes de moins 5000 habitants représentent 86% des mairies de France, leur suppression ou leur fusion n'aurait que des inconvénients. En effet, le maire demeure l’interlocuteur et le représentant des pouvoirs publics le plus accessible pour les habitants des petites communes isolées. Il travaille sans arrêt, et se rend en général disponible même le dimanche sans autre compensation que l'estime de ses électeurs à côté d'un modeste salaire mensuel brut de 646,25 € pour les maires des communes de moins de 500 habitants, de 1 178,46 €, pour ceux des communes de moins de 999 habitants par mois et de 1634€ pour ceux d'une commune de moins de 3500 habitants. Il rend donc un service essentiel à la République et ce à moindre coût. Le maillage territorial français est une richesse en ce qu’il est conçu pour ne laisser personne loin de l’accès au service public, au nom du principe d’égalité de traitement des citoyens.

Il ne faut pas les fusionner mais les conserver, ce qui ne signifie pas qu’il n’y ait rien à faire pour améliorer la performance du service rendu au public par les collectivités locales.

L'avis des électeurs semble obligatoire. Quel serait l'impact de ce changement pour les Français ? Quelles conséquences pour les élections locales ? Que reste-t-il de leur lien avec leur mairie ?

Gaspard Koenig : Je pense qu’il faut bien dissocier commune et village. On peut se sentir membre d’une communauté villageoise, avec sa vie locale, son histoire, etc, sans vouloir absolument traduire cette appartenance culturelle en une entité administrative. Si une commune de taille supérieure permet une meilleure gestion en regroupant et en améliorant un certain nombre de services, comment s’y opposer? Il est un peu triste de penser qu’un maire “incarne” un village. Arrêtons d’être aussi bonapartistes et de révérer les hommes, Présidents ou Maires! L’essentiel, c’est la dynamique collective.

Plus prosaïquement, qui bénéficie le plus aujourd’hui de la dépense locale? Les personnels employés par les communes, puisque la hausse des dépenses a essentiellement servi à alimenter les dépenses de fonctionnement - qui ont triplé depuis 1983 - alors que l'investissement n'a cru, lui, que de 65%... La multiplication des agents, des faveurs, des passe-droits, ne bénéfice guère au contribuable qui les finance. 

Enfin, plus fondamentalement, l’image d’épinal du village est aujourd’hui en train de voler en éclats. Comme l’a montré l’ethnologue Pascal Dibié dans Le Village Métamorphosé, la rurbanisation et la dispersion de l’habitat brouillent la frontière entre espace urbain et rural, au point qu’aujourd’hui la notion de « village » organisé autour d’un clocher est largement dépassée. Les dernières pages de La Carte et le Territoire, le dernier roman de Michel Houellebecq, décrivent le village de demain, juxtaposition d’individus semi-nomades connectés en réseaux multiples. De ce point de vue, il serait factice de continuer à considérer le village comme la cellule de base du corps politique.

Juliette Méadel : Les Français des communes les plus isolées pourraient à juste titre se sentir abandonnés par la République. Notre pays a besoin de justice, chacun citoyen accepte de contribuer  à l’effort collectif à condition que tous y participent et à chacun selon ses besoins. Si l’on supprime les petites communes, certains auront l’impression qu’ils sont moins bien traités que d’autres et que, à fiscalité inchangée, ils ont moins accès au service public que les habitants de communes plus importantes. Alors que les pouvoirs publics cherchent à revitaliser les territoires les plus isolés, le maintien d’une autorité publique telle que le maire est indispensable.

Pour les communes de moins de 5000 habitants et celles qui sont les plus isolées géographiquement, le maire est le dernier et indispensable maillon qui permet de garantir un minimum de lien social et de relations avec les pouvoirs publics. A l'heure où le contact entre les institutions politiques et administratives avec les citoyens s'effiloche il faut conserver la présence locale d’un maire et même encourager les candidatures aux élections municipales. Un village avec une équipe municipale soudée et active est un village qui vit et se développe.

L'OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques) a d'ailleurs recommandé à la France de fusionner les plus petites communes pour assainir les finances publiques. La suppression de l'échelon communal permettrait-elle de réaliser de vraies économies ? Ou simplement de déplacer le problème ? Avec la perte des échelons locaux ne pourrait-on pas assister à une perte de lien entre le politique et la population ?

Gaspard Koenig : Selon nos calculs, une réduction radicale du nombre de communes permettrait de générer mécaniquement environ 7Mds€ d'économie. La seule suppression d’un nombre élevé d’élus permettrait d’économiser plusieurs centaines de millions d’euros, puisque le montant total des indemnités des élus du bloc communal se monte à 1,4 Md€. A cela s’ajoutent des économies d’environ 10% sur la masse salariale (soit 4 Md€) ainsi que sur les frais et charges externes (soir 2,2 Md€). Et c’est sans compter la suppression du doublon commune / intercommunalités, ainsi que les synergies qui se dégageront dans la gestion des services publics !

Si les services fonctionnent mieux, que les gens payent moins d’impôt et qu’on dépense moins d’argent public pour participer au concours du “village fleuri”, qui pourra s’en plaindre ? Encore une fois, la société civile prendra le relais pour organiser des initiatives locales, et cela me semble beaucoup plus sain.

Juliette Méadel : Ces recommandations ne tiennent pas compte des transferts de coût qui résulteraient de la suppression des mairies, et en particulier la mise en place d’une bureaucratie qui, à l’échelon intercommunal, non seulement existe déjà, mais représente un coût important puisqu’il s’agit d’un recrutement de fonctionnaires. IL ne faut pas considérer qu’en supprimant les maires on supprime, d’un coup de baguette magique les besoins de la population. Qui s’occupera, avec une connaissance fine des personnes et du terrain,  du centre d’action sociale, du suivi des personnes âgées isolées, ou encore de la lutte contre le décrochage scolaire qui suppose que le maire ait une bonne relation de confiance avec l’école et avec les familles ? Qui s’occupera également de l'aménagement d'un terrain de football avec une association de jeunes ? qui interviendra, de nuit, en cas de trouble à l'ordre public pour tenter une médiation ? qui  recherchera des solutions pour conserver un commerce de quartier voire pour cela en préemptant un bail commercial ? si toutes ces charges sont transférés à une équipe d’agents publics, cela aura un coût pour la collectivité , avec la légitimité politique en moins. C’est une proposition perdant-perdant.

La réforme de Nicolas Sarkozy votée en 2010 prévoyait des incitations financières pour créer des communes nouvelles regroupant plusieurs communes. Début février, une proposition de loi était déposée à l'Assemblée nationale pour rendre le dispositif encore plus attractif, en particulier au niveau financier. Quel bilan peut-on tirer de cette réforme ?

Gaspard Koenig : Le fait que cette réforme ait été engagée montre bien que le diagnostic est assez largement partagé. On a beaucoup débattu à cette occasion de l’idée d’un Acte III de la décentralisation, où les communes devraient atteindre une taille critique (le chiffre de 5000 habitants revient souvent). Très bien!

Mais comme souvent, la réforme a été faite a moitié. Sans supprimer aucune strate du mille-feuille, le texte créait au contraire trois échelons optionnels : fusion avec la commune nouvelle, intercommunalité urbaine avec la métropole et coopération territoriale avec le pôle métropolitain. Elle a également créé le “conseiller territorial”, qui malgré ses mérites complique encore un peu le paysage administratif. Plus personne ne s’y retrouve.

Aujourd’hui, des mesures plus radicales sont nécessaires. Pour garder nos villages, supprimons des communes !

Juliette Méadel : Il y a globalement un consensus gauche-droite au sujet du bilan des intercommunalités qui sont considérées comme insuffisamment efficace et globalement responsable de l’augmentation de la dépense locale (transfert de personnel, maintien des postes en doublons avec les communes). Par ailleurs, la frontière entre compétence communale et intercommunale est floue ce qui crée des situations potentiellement contentieuse et certainement complexe dans la gestion de la vie quotidienne pour les collectivités locales. Il faudrait mieux définir les périmètres intercommunaux et clarifier les compétences en limitant la portée de la clause de compétence générale.

Il faudrait donc rechercher du côté de la suppression des grands intercommunalités lorsque d’autres collectivités locales comme les départements et bientôt les métropoles sont compétents. Ce toilettage devrait être « cousu main », en fonction des spécificités locales, mais il est clair qu’aucune petite commune ne doit être supprimée, ce serait injuste et couteux économiquement et politiquement.