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Fonctionnaires en grève : mais au fait depuis 2008, qui du secteur public ou du secteur privé a été le plus affecté par la crise ?
©Reuters

Match nul ?

Fonctionnaires en grève : mais au fait depuis 2008, qui du secteur public ou du secteur privé a été le plus affecté par la crise ?

Plus de 5 millions d'agents publics sont appelés à faire grève aujourd'hui. Parmi les sources d'inquiétudes figurent le pouvoir d'achat mais aussi la question des salaires. Depuis 2008, les fonctionnaires ont vu un certain nombre de leurs acquis sociaux revus. Mais le secteur public est loin d'emporter le match du plus à plaindre...

Vincent Touzé

Vincent Touzé

Vincent Touzé est économiste senior au département des études de l'OFCE (Observatoire Français des Conjonctures Economiques).

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Sandrine Gorreri

Sandrine Gorreri

Sandrine Gorreri est directrice de la Rédaction du mensuel de la Fondation iFRAP, Société Civile.

Ses domaines de compétences sont la création d'entreprises et d'emploi, les retraites et les politiques du logement.

Sandrine Gorreri vient de signer avec Philippe François une étude pour la Fondation iFRAP : Logement, programme pour un quinquennat (mai 2012).

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Atlantico : Après les mesures prises par les gouvernements successifs depuis 2008, notamment en termes de gel des salaires, peut-on dire que les salaires dans le public sont de moins en moins élevés au regard de ceux du privé ? L'écart se creuse-t-il ou non ?

Vincent Touzé : Comparer les salaires est toujours un exercice quelque peu délicat. Trouver des postes parfaitement identiques, dans des conditions d'exercice et de qualification parfaitement similaire est assez exceptionnel. Il existe bien quelques métiers sur lesquels la comparaison est possible. C'est le cas des enseignants pratiquant en école privée rémunérés par l'Etat, par rapport aux enseignants du public, donc fonctionnaire d'Etat. Nécessairement dans le public, beaucoup d'agents sont recrutés par concours. Cela se traduit souvent par des niveaux d'étude plus élevés. C'est en parti pourquoi la notion de poste identique n'est pas si simple. En outre, il existe certains paradoxes, comme dans le cas d'un médecin travaillant en hôpital et d'un autre travaillant en cabinet. Les niveaux de rémunérations ne seront pas les mêmes et, globalement, c'est dans le privé qu'on trouvera les meilleurs salaires.

Dans les grandes entreprises privées, on trouve également des compléments de salaire, ou des aides en cas de départ. Le secteur public, de son côté, propose des emplois où le risque d'être licencié est quasi-nul. Il y a des avantages, inhérents au code du travail, qui peuvent provoquer un boost des salaires, comme le supplément familial de traitement qui uest ne sorte d'allocation familiale payée par l'employeur – l'Etat. Celle-ci est plafonnée à 110 euros et représente 3% du traitement pour une famille avec 2 enfants. Pour une famille de 3 enfants, c'est un plafonnement de 283 euros, qui représente 8% du traitement. Le système de retraite est également jugé comme plus généreux. Il ne s'applique que sur les primes, ce qui peut expliquer que pour les hauts salaires de la fonction publique. Or ces primes ne donnent pas de droit à la retraite. De facto, la comparaison portant sur les systèmes de retraites n'est donc pas si simple ; sans compter que les carrières ne sont pas les mêmes.

Quant à dire si l'écart se creuse… La cour des comptes donne quelques éléments de comparaison. En termes de salaire net moyen, sur la période 2003-2013, en euro constant, on constate une évolution beaucoup plus forte (+0.5%) dans le privé que pour la fonction publique d'Etat (0.2%). Mais il est important de nuancer le propos : les évolutions dépendent aussi de la structure. Elles sont relatives à l'âge, etc.

Concernant le taux de croissance moyen, pris de manière individuelle, rien n'est flagrant. Cela reste des moyennes et encore une fois, il reste très difficile de comparer deux postes qui ne sont pas tout à faits identiques. Fondamentalement, sur la période 2008-2013, on peut dire que le secteur privé s'en sort mieux… Dans la mesure où tout cela reste relatif : quand des gens partent à la retraite, les nouveaux embauchés sont payés moins cher. Ça n'est pas une baisse des salaires, c'est un effet structurel, lié aux départs à la retraite. Dans la fonction publique, il y a également moins de remplacements que de départ, ce qui est susceptible de jouer aussi sur la moyenne.

Les 5,6 millions d'agents de la fonction publique sont appelés à faire grève et à manifester pour une hausse de leur pouvoir d'achat. Ils entendent dénoncer le gel depuis juillet 2010 du point d'indice servant à calculer le salaire de base des fonctionnaires qui auraient perdu "compte tenu de l'inflation, 8% de leur pouvoir d'achat". Cette baisse du pouvoir d'achat est-elle réelle et se chiffre-t-elle à ce niveau-là ? Depuis 2008-2010, qui a perdu le plus en termes de pouvoir d'achat ? Le public ou le privé ?

Vincent Touzé : Depuis le milieu de l'année 2010, l'inflation a été de d'environ 6 à 6,5%. Donc sur la question du gel du point d'indice, les agents ont souffert d'une baisse de pouvoir d'achat. Mais ces derniers peuvent par ailleurs bénéficier des augmentations de salaires. C'est une façon de récompenser leur fidélité.

De son côté, le secteur privé depuis 2008, est touché par le chômage qui pèse avant tout sur les emplois du privé. Et cela va de soi, que quelqu'un qui a perdu son travail ne bénéficie plus du même pouvoir d'achat. Or ces considérations ne sont pas mesurées par les statistiques. Il est donc vrai que la sécurité de l'emploi peut nuancer la baisse effective de pouvoir d'achat pour les agents publics.

L'autre aspect qui me semble très important tient (très facile d'opposer trivialement secteurs public et privé) au fait de savoir jusqu'à quelle mesure, l'Etat est-il capable de payer ses salariés ? Si l'on intègre l'ensemble des dépenses en termes d'emplois salariés et si l'on regarde uniquement l'administration centrale, le poids des contributions employeurs, on est passé de 33% au début des années 2 000  à 39,1% en 2014. Soit une augmentation de plus de 6 points.  Le coût des retraites sur les comptes de l'Etat a donc fortement augmenté, et ce rien que pour l'administration centrale. Dans le même temps, dans le privé, en ce qui concerne les activités financières, on est passé de 21,3% à 24,6% au cours de la même période. Il y a une réelle différence. Même si cela s'explique par le fait que la finance ne bénéficie que très peu d’allègements des charges sociales.

Quoiqu'il en soit, l'Etat ne peut plus être très généreux dans sa politique salariale puisqu'il va se retrouver dans une impasse déjà pour assurer les retraites. Sans compter que l'administration centrale a fait un effort, à l'inverse des administrations territoriales. Au niveau de l'administration centrale, on observe une baisse de 10 points des effectifs lors des 15 dernières années alors qu'il y a une hausse dans les autres administrations. Résultat : le nombre d'agents publics à globalement augmenté. Quant à savoir si les salariés du public sont mieux payés que ceux du privé, il faut donc avant tout se poser la question de savoir si l'Etat a les moyens de financer ces salaires et d'assurer à ses salariés une retraite telle qu'elle est pensée aujourd'hui.

Le paradoxe serait que pour payer ces retraites, l'Etat va devoir mettre en place un frein sur les salaires. Quelque part c'est une façon d'augmenter ses cotisations patronales. Et c'est peut-être ce qui se passe aussi. Pour freiner ça dépense globale pour ses salariés, l'Etat est déjà obligé de freiner les carrières. Or, depuis 2010, l'inflation non négligeable de plus de 6% fait que le frein sur les carrières a un impact direct sur la baisse de pouvoir d'achat des agents publics. Par ailleurs, la logique de décentralisation veut qu'il y a un transvasement entre les emplois centraux et territoriaux mais dans les faits ce n'est pas le cas. On créé finalement des doublons au lieu d'en supprimer.

En termes de conditions de travail, on vante souvent la moindre amplitude de travail, le plus grand nombre de CDI et les plus grands avantages en nature du public par rapport au privé. Est-ce un préjugé confirmé par la réalité ?

Vincent Touzé : Si en termes de nature de contrat, on avait les mêmes situations entre public et privé, on n'aurait pas le même degré de tensions que l'on observe aujourd'hui. Si les systèmes de retraite étaient les mêmes, il n'y aurait pas cette opposition forte de la part du public à être aligné sur le privé. On ne peut donc pas nier qu'il y a certains avantages concrets à être dans le public. On peut notamment évoquer la prime à la carrière mais aussi de la sécurité de l'emploi ainsi que les nombreuses possibilités de mise en disponibilité qui existent. Ces dernières aussi assez souples et permettent de revenir par la suite. On peut aussi parler du pantouflage qui existe par ailleurs. On voit bien une surreprésentation des hauts fonctionnaires parmi les élus de l'Assemblée nationale. Il s'agit de postes qui permettent de revenir assez facilement même si dans le privé aussi, certains cadres de hauts niveaux peuvent toujours retrouver un poste. Mais ce n'est pas automatique.

Travaille-t-on moins dans le secteur public que dans le secteur privé ?

Vincent Touzé : Ce n'est pas une question simple. Si vous regardez l'absentéisme et les jours de congé maladie, cela peut tout aussi bien s'expliquer par un malaise social que par une certaine souplesse dans le marché du travail. Par ailleurs, il y a un grand nombre d'emplois assez particuliers dans le secteur public avec notamment des systèmes d'astreinte. C'est le cas pour les médecins à l'hôpital. Pour les libéraux aussi certes mais elles ne prennent pas la même forme. Certains fonctionnaires, le facteur risque est très important, comme les policiers par exemple qui peuvent être amenés à être menacés dans le cadre de leur fonction. Donc la comparaison public/privé est délicate.

En termes d'horaires, les chiffres Eurostat de 2011 évoquent pour la France une durée effective du travail de 37h hebdomadaires dans le public contre 38,5h dans le privé, la différence est donc bien réelle ?

Vincent Touzé : En fonction de ces données, c'est à l'Etat de pouvoir justifier tous ces emplois publics. Il faut toujours se méfier néanmoins des comparaisons. On peut toujours trouver des cas de pantouflage dans le public. Ce qui est important de noter, c'est que l'Etat conduit une politique salariale en termes d'emplois publics, qu'il est incapable de financer. Et s'il est incapable de la financer, c'est qu'il y a un problème entre l'activité qu'il mène et ce que l'économie finalement est capable de générer en termes de richesse. Il s'agit de se poser la question de la bonne gestion de l'Etat. Après s'il a des salariés recrutés dans le cadre de concours, et qui ont donc des aptitudes, s'il les emploie "mal", ce n'est pas forcément propre au statut de la fonction publique.

Depuis 2008, peut-on dire que le public a été davantage touché que le privé par la crise ?

Vincent Touzé : Il ne faut pas oublier que la crise a d'abord affecté le secteur privé qui était le premier exposé. Elle a aussi touché l'Etat ensuite car il y avait moins de rentrées fiscales. Les régimes sociaux ont connu des difficultés qui se sont accrues avec le temps. Donc cela met une pression énorme sur l'Etat qui a été dans l'obligation de faire des économies.

Dans le privé, il y a une variable de régulation qui s'appelle le chômage. Soit les entreprises font faillite, soit elles font des licenciements économiques ou ne remplacent pas des départs à la retraite. Tout cela, l'Etat ne peut pas le faire. Quand la crise est conséquente, le public comme le privé est touché. Mais il est vrai que certains secteurs sont davantage sensibles aux crises. A ce niveau-là, il y a un clivage public/privé évident car il y a dans le privé une partie des secteurs qui demeurent très fragiles notamment parce que plus sensibles à la concurrence internationale et donc plus susceptibles de disparaître en tant que marché.

Mais la question est de savoir si l'Etat est capable d'assurer dans le temps une politique salariale qui correspond à l'économie actuelle ? Et peut-il garantir les retraites telles qu'elles sont garanties aujourd'hui ? Et cela pose un vrai problème pour l'attractivité de la fonction publique car on remet en question des avantages et cela a forcément un impact sur la capacité à attirer des talents vers l'Etat. On l'observe notamment dans les hôpitaux français où les différences en termes de salaires sont nettement à l'avantage du privé. Le public n'attire plus forcément les meilleurs médecins et ont par ailleurs du mal à les garder. C'est sur ce point un vrai défi pour l'Etat en termes de gouvernance.     

En termes d'accès au logement, du public ou du privé, qui s'en sort le mieux depuis 2008 ? Quelles différences constate-t-on ? Sont-elles en train de se renforcer ?

Sandrine Gorreri : Les agents publics ont accès à des dispositifs particuliers pour le logement : logements de fonction pour nécessité absolue de service (accordés en contrepartie de sujétions particulières, ex. gendarmes), logements de fonction pour utilité de service (qui présente un "intérêt certain" sans être "absolument nécessaire") à proximité du lieu de travail, logements au sein du parc immobilier de l'Etat qui doit donner lieu à une redevance au prix du marché et enfin les logements au sein du parc HLM, sur le 5% de la réserve préfectorale. Ainsi les logements pour le public concerneraient 362.800 logements. On constate que, hors Ile-de-France, la demande reste faible parce que le parc préfectoral est inadapté. En Ile-de-France au contraire, la demande est soutenue mais le parc de logements est mal géré : les contingents sont segmentés entre administrations, les logements sont parfois éloignés, sans compter les appartements occupés par des personnes qui ont quitté l’administration. Ce système n’est plus adapté. On arguera que le secteur privé possède, avec le 1% logement, une filière d'accès privilégiée. Mais pour les mêmes raisons, il faudrait réformer le 1% et faire en sorte de fluidifier le marché du logement.

L'accès à une retraite garantie et avantageuse est dans l'imaginaire collectif plus facile à atteindre dans le public que dans le privé. Qu'en est-il vraiment ? Le public est-il si avantagé ? Les retraites du privé sont-elles plus menacées ?

Sandrine Gorreri : Telle qu'elle est calculée actuellement la retraite des fonctionnaires reste garantie puisqu'en % du dernier traitement. Les mesures de réforme qui s'accélèrent dans le secteur privé sont guidées par la nécessité de revenir à l'équilibre alors que le déficit des retraites de la fonction publique est inconnu. La Fondation iFRAP a calculé que l'alignement des règles de calcul de la retraite des fonctionnaires sur celles en vigueur dans le privé permettrait annuellement des économies entre 2 et 5 milliards d'euros selon les modalités. Si des mesures de convergence sont déjà appliquées notamment sur l'âge légal de départ à la retraite, la durée de cotisation ou le taux de cotisation salarié, des différences demeurent (majorations pour enfant, réversion, catégories actives, surcote). Le principal motif de revendication pour les fonctionnaires reste la non prise en compte des primes dans le calcul de la retraite. Mais ces primes ne sont pas soumises à cotisation contrairement au secteur privé. Le débat public/privé sur les retraites rend impossible une gouvernance de notre système de prestations vieillesse. Il faut d’urgence mettre en place un régime universel de retraites pour que tout le monde soit soumis aux mêmes règles.

Le public se singularise-t-il par davantage d'acquis sociaux que le privé ? Les mesures de restriction prises globalement depuis 2008 ont-elles inversées la tendance ?

Sandrine Gorreri : Le secteur public reste largement plus syndicalisé que le secteur privé, la défense des acquis sociaux y est donc fortement ancrée. Ces acquis qui ont pu être octroyés à une époque où les salaires du public étaient inférieurs à ceux du privé n’ont plus de justification à notre époque où les salariés du privé ont du faire preuve d’adaptation face à la concurrence internationale, tandis que les emplois publics restent largement protégés. Même avec la mise en place de la RGPP, puis du gel du point d’indice, il demeure que les agents publics ont des cotisations sociales salarié inférieures à celles du privé (chômage, maladie, retraite), en moyenne un temps de travail inférieur à celui du privé, la sécurité de l’emploi. Des mesures comme le jour de carence ont été supprimées pour faire passer la poursuite du gel, les recrutements ont par ailleurs repris dans le cadre des ministères prioritaires. Aujourd’hui c’est le nouvel accord sur la rémunération et la carrière des fonctionnaires (PPCR) qui est contesté à l’occasion de cette journée de grève. Mais au fond c’est toute la gestion de la fonction publique qui est à revoir en réservant le statut aux fonctions régaliennes.

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