Dilemme politique... Faut-il anesthésier la démocratie pour sauver l’euro ?

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Atlantico : Mario Monti a déclaré cette semaine dans une interview au journal allemand Der Spiegel que les gouvernements devaient s'émanciper des parlements nationaux pour prendre les décisions fortes nécessaires à la sortie de crise. Le règlement de la crise de l'euro passe-t-il effectivement par quelques accommodements avec la démocratie ?

Bruno Cautrès : Il ne faut d'abord pas oublier que Mario Monti s'adresse aux autres dirigeants européens et aux institutions financières, mais aussi à sa propre opinion publique. Or, il est dans un scénario où il doit faire accepter à son parlement et à son opinion une accélération des réformes.

Je ne pense pas qu'il veuille dire qu'il faut s'affranchir de la démocratie. Mario Monti est un grand démocrate, un grand Européen. Et n'oublions pas qu'il est lui-même le produit d’une situation politique particulière : il n'a pas été choisi par le suffrage universel mais chargé par le président italien de former un gouvernement après la démission de Silvio Berlusconi et a obtenu l’investiture des deux chambres italiennes.

La question de la démocratie a toujours été au centre de la construction européenne et n'a cessé de gagner en importance, en particulier depuis l'élection du parlement, en 1979, et surtout depuis la ratification du traité de Maastricht. Depuis le début des années 90, l'autre question très importante est celle du fort décalage entre la vue des élites et celle du peuple, ce que l’on appelle communément « le déficit démocratique ». On en prend la mesure lors des élections européennes (faible participation) ou fréquemment lors des référendums, comme par exemple lors de la campagne de 2005 sur le traité constitutionnel européen.

Dominique Reynié : Cette interview de Monti pose une question qui réapparait régulièrement en dehors même des guerres, qui sont des situations qui obéissent à des logiques particulières. Dans les périodes de crises économiques et sociales graves, les systèmes démocratiques paraissent souffrir d'une fragilité inhérente aux principes qui les fondent et à leurs règles de fonctionnement.

Cela a été vécu par toutes les démocraties occidentales dans les années 30. A cette époque, on s'est aperçu de la difficulté de gouverner un pays en crise, de la difficulté de produire des majorités parlementaires et a fortiori de créer des consensus politiques afin de prendre des décisions par nature impopulaires ou qui pouvait susciter des oppositions trop grandes. D'où l'invention des décrets lois, qui se sont substituées aux lois classiques approuvées par les assemblées élues. La norme émanait donc du pouvoir exécutif. L'invention du parlementarisme rationalisé est une réponse à cette difficulté que l'on a, en démocratie, à prendre des décisions pendant une crise.

Aujourd'hui ce type de régime doit passer à une dimension fédéraliste, non idéale et plutôt pragmatique. Mais le comportement des parlements nationaux pourraient empêcher des prises de décisions qui seraient par ailleurs nécessaires. Il peut y avoir une contradiction entre les réponses que l'on sait nécessaires pour faire face à la crise financière et à la crise de l'euro et la possibilité que des parlements nationaux n'acceptent pas d'assumer ces choix devant les électeurs de telles décisions.

Jean-Luc Sauron : Sous couvert d'aborder un problème général, celui des relations entre les exécutifs européens et leurs parlements concernant le contrôle des décisions adoptées dans l'UE, la démarche de Monti vise surtout l'Allemagne. Lorsqu'il dit que « tous les Etats ont des parlements et des cours constitutionnelles », il se réfère essentiellement au Bundestag et de la Cour constitutionnelle de Karlsruhe.

Mario Monti souligne la difficulté centrale du processus décisionnel européen : celle de l'association des démocraties nationales à la prise de décision politique européenne. Il s'interroge sur le véritable responsable des décisions prises dans un cadre de «souverainetés nationales partagées ». Grâce à cette déclaration, la question de l'adaptation des processus démocratiques, tant nationaux qu'européens, aux contraintes de décisions à prendre dans l'urgence de la mondialisation, est posée sur la « place publique européenne ».

La position de Mario Monti est de garder, au niveau de l'Union européenne, le mode traditionnel des relations diplomatiques inter-étatiques où les gouvernements décident et où les parlements nationaux ratifient. Elle est partagée par un grand nombre de gouvernements en Europe. Mais cette position se défendait dans la Communauté des années 60 où il n'était question que de droits de douane et de prix agricole. Cette vision est-elle toujours opérationnelle dans le cadre de la mise en place graduelle d'une gouvernance économique européenne depuis la mi-2011 (Six Pack, traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance dans l'Union économique et monétaire, Two Pack) qui conduit à une gestion coordonnée des politiques budgétaires nationales, mais aussi des politiques fiscales, sociales et de celles d'organisation du marché du travail dans chacun des 17 Etats de la zone euro ?

Il n'y a pas de solution évidente à la nécessaire « mondialisation de la démocratie », c'est-à-dire à l'articulation sur un même champ géographique des décisions économiques et des décisions politiques. C'est tout l'enjeu de la réflexion en cours en Europe, notamment en Allemagne et aux Benelux, sur l'avènement nécessaire d'une fédération européenne. Mais l'émergence d'un fédéralisme européen ne répond pas à toutes les questions.

L'anti-germanisme, qui règne en Europe contre une Allemagne présentée comme soumise aux décisions du Bundestag et de la Cour de Karlsruhe, est à condamner. Les Allemands nous disent deux choses : un gouvernement ne peut engager les finances de son pays qu'après avoir obtenu l'accord de son Parlement national ; mais cet accord parlementaire est sujet à contrôle du juge constitutionnel qui doit veiller à ce que les politiques ne s'entendent pas entre eux pour contourner la Constitution. Pour nos voisins allemands, le respect de l'Etat de droit prime. Ils ont payé pour savoir que, sans juge constitutionnel fort, la loi fondamentale ou la Constitution n'est qu'un chiffon de papier. Qui sait que le régime nazi a fonctionné dans le cadre de la Constitution très libérale et républicaine de Weimar ? L'absence de juge constitutionnel allemand de 1933 à 1945 a permis toutes les transgressions. N'est-ce vraiment pas une leçon à méditer ?

Les techniciens sont-ils nécessaires pour gouverner l'Europe aujourd'hui, dans la mesure où les peuples – représentés par les Parlements - ne comprennent pas forcément les problèmes qui bouleversent l'Union ?

Jean-Luc Sauron : Durant la Seconde guerre mondiale, le cabinet de Winston Churchill a dû se défendre devant le Parlement britannique et éviter d'être renversé plusieurs fois. Ce qui a été possible sous les bombes allemandes du Blitz ne le serait pas de nos jours ?

L'opposition entre le temps des marchés et celui de la démocratie est fallacieuse. Depuis près de deux années, les Conseils européens de la « dernière chance » se succèdent…sans rien décider. A l'inverse, un Conseil européen s'est déroulé en deux parties, entrecoupées d'une consultation du Bundestag par Angela Merkel, sans que les marchés ne manifestent de panique particulière !

Il convient de repenser le fonctionnement des démocraties nationales au temps de la mondialisation. Le rôle des parlements nationaux ne peut se cantonner à une simple information sur les négociations et à quitus donné au gouvernement. Il doit être redéfini, notamment par l'association, aux travers de structures ad hoc, à la négociation des textes européens. En effet, l'argent prêté aux Grecs, aux Portugais et aux Irlandais et, demain à d'autres, est national. Les budgets soumis à un contrôle des Etats membres de la zone euro sont nationaux. Le Parlement européen est hors de sa compétence. C'est le niveau national de la démocratie européenne qui doit être refondu pour redonner une assise démocratique solide à l'aventure européenne et combattre un euroscepticisme qui associe, pas toujours à tort, progrès de l'intégration européenne et recul de la démocratie.

Dominique Reynié : Je ne crois pas que les techniciens sont indispensables. Dans l'hypothèse où il existe des réponses techniques qui s'imposent aujourd'hui pour faire face à la crise et que ces décisions sont efficaces, soit le parlement les applique et en assume les conséquences politiques, soit il ne le fait pas et assume les conséquences financières. Faire prendre ces décisions par des non politiques, c'est accroître le procès en illégitimité du pouvoir. L'idéal serait de demander à des politiques investis pour gouverner de prendre ce type de décisions, directement ou indirectement.

Bruno Cautrès : Il me semble que partout en Europe, il y a eu un renforcement des contrôles des parlements nationaux sur l'activité européenne des dirigeants. Ce renforcement ne date pas de la crise actuelle, comme on l’a vu en France depuis le traité de Maastricht. Par ailleurs, le traité de Lisbonne a cherché à ce que les Parlements nationaux soient davantage associés. Il mentionne explicitement leur rôle dans un article qui dispose que les Parlements nationaux « contribuent activement au bon fonctionnement de l'Union ». Un protocole annexé au traité apporte les modalités concrètes de l'association des Parlements nationaux. Le Parlement français, par exemple, a bien sûr été saisi et a voté sur les ratifications de traités, sur la création du Mécanisme européen de stabilité ou sur le Fonds européen de stabilité financière. Mais en France, si en 2005 vous aviez demandé au Parlement de ratifier la Constitution européenne, une forte majorité des parlementaires auraient dit oui, alors que le peuple a dit non. C'est une difficulté.

On a eu pendant une longue période l'idée que la construction européenne était l’affaire des techniciens, ou d'une partie des élites nationales. Depuis une vingtaine d'années, on est dans une optique différente. Les dirigeants européens sont conscients du problème, et il y a donc aujourd'hui des relations entre le parlement européen, la société civile, des associations, des ONG... Des progrès très importants ont été réalisés sur les liens avec les citoyens. Mais la sociologie de cette « société civile » est bien particulière. Le lien démocratique entre l’Europe et les citoyens est de nature complexe, difficile, objet de beaucoup de tensions et représentations contrastées. Il n’est pas simple d’informer sur l’Europe. Et quand on informe les citoyens et leur demande leur avis, il faut accepter qu'ils puissent dire non.

Mario Monti a été nommé par le président italien pour succéder à Silvio Berlusconi, sans bénéficier de l'onction populaire. On a qualifié son gouvernement de « technicien ». N'est-ce pas une preuve que la crise appelle à des techniciens plus que des politiques ?

Dominique Reynié : Il existe en Europe une tentation technocratique au sens littéral du terme, c'est-à-dire qu'il pourrait y avoir un pouvoir détenu par des techniciens possédant pour seule légitimité leur savoir et leurs compétences techniques. C'est un mythe qui a vu le jour dans les années 20. C'est quelque chose qui peut fonctionner dans les périodes de prospérité, car à ce moment-là, il n'y a pas de procès en légitimité.

La difficulté, ici, tient au fait que l'on imagine des politiques prenant des décisions techniques et impopulaires face à des technocrates qui pourraient prendre des décisions techniques, impopulaires et illégitimes. C'est un peu l'idée de l'union nationale, qui laisse à penser que les décisions ne sont pas politiques mais techniques.

Toutefois, on fait assez vite le tour des décisions à prendre et, lorsqu'il y a déception des électeurs, il n'y a plus d'autres replis que l'abstention ou le vote pour les formations politiques populistes. Si on installe une manière de gouverner considérée comme technique, avec des technocrates ou avec des politiques, cela donne le sentiment que la démocratie est en état de suspension. A ce moment-là, on libère les arguments utilisés par les partis populistes, qui deviennent beaucoup plus facile à promouvoir. Cette configuration est malheureusement déjà en place en Europe.

Bruno Cautrès : Il est vrai qu'on a vécu un moment, derrière nous maintenant, où se sont succédé le chaos gouvernemental grec, puis l'impression que les marchés et les dirigeants européens ont conduit Silvio Berlusconi vers la sortie et ont intronisé Mario Monti. Ça a été un moment un peu vertigineux, posant des questions tout à fait passionnantes au concept de démocratie représentative et de démocratie européenne.

Cette situation, qui après tout correspond par certains aspects à un changement de Premier ministre standard, pose néanmoins question : peut-on, pendant une relativement longue période, être le pouvoir exécutif d'une grande démocratie quand on est pas directement issu d'une élection ? La situation de crise était exceptionnelle, certes. Mais cette question n’est pas totalement anecdotique. En France un changement de Premier ministre intervient en règle générale sans une nouvelle élection, mais le président qui nomme le Premier ministre est issu du suffrage universel. Or, tel n’est pas le cas du président italien. L'opinion publique italienne soutenait largement Mario Monti, mais c'était peut-être dû à la fin de règne de Silvio Berlusconi. Aujourd’hui, le soutien n'est plus aussi important bien que toujours là. Dans un contexte économique et social de plus en plus tendu, la popularité de Mario Monti est à la baisse: alors qu’elle s’établissait à 62% en décembre 2011, elle avait reculé à 55% en mars dernier, et a encore fléchi pour atteindre 52% en juin, selon un sondage publié par La Repubblica. Dans ces enquêtes, le président du Conseil demeure cependant toujours mieux classé que les personnalités politiques des partis. A un moment donné, la question de la confiance va se poser, et cela sera lors des élections législatives de 2013.

Propos recueillis par Ania Nussbaum et Morgan Bourven
Bruno Cautrès, Dominique Reynié et Jean-Luc Sauron ont été interviewés séparément.