Des niveaux élevés de dette publique plombent-ils la croissance ? La réponse est plus compliquée que ce qu’on a beaucoup répété

Atlantico : On part généralement du principe que des niveaux élevés de dette publique sont un frein à la croissance. Cependant, votre étude publiée pour l'Institut viennois d'études économiques internationales montre qu'il n'est pas si facile d'établir un lien de causalité entre la dette publique et la baisse de la croissance et que l'effet est plutôt nul. Comment arrivez-vous à cette conclusion ?  Comment l'expliquez-vous ?

Philipp Heimberger : Mon étude fournit une analyse quantitative de l'ensemble de la littérature empirique sur l'impact des niveaux de dette publique sur la croissance économique, soit plus de 800 estimations provenant d'une cinquantaine d'études. Une fois que l'on résume correctement cette littérature et que l'on corrige le biais de publication en faveur d'effets négatifs sur la croissance, on obtient deux conclusions principales : premièrement, l'effet linéaire moyen des niveaux de dette publique sur la croissance est nul. Deuxièmement, rien ne prouve l'existence de seuils uniformes du ratio dette publique/PIB dans tous les pays au-delà desquels la croissance chute.

Cette constatation est tout à fait plausible, car il n'y a pas de raisons fortes pour qu'il y ait un seuil "magique" du niveau de la dette publique au-delà duquel la croissance ralentit. Les célèbres chercheurs Reinhart et Rogoff l'ont affirmé dans un article célèbre en 2010, et les décideurs politiques s'en sont servis pour plaider en faveur de la réduction des dépenses pour faire baisser la dette publique. Mais il s'agissait toujours d'une chimère - malheureusement très coûteuse, puisque ce type de raisonnement a favorisé une approche d'austérité "à taille unique" qui a fait des ravages dans la zone euro.

2) Si la dette publique n'est pas responsable d'une baisse de la croissance, quel est l'impact concret de cette dette sur l'économie d'un pays ?

Mon étude porte sur l'impact du niveau de la dette publique sur la croissance. Pensez-y de la manière suivante : cela importe-t-il pour la croissance à venir si, au cours de la période initiale, le pays A avait un ratio de dette publique par rapport au PIB de 110 %, alors que le pays B avait un ratio de seulement 60 % ? Mes résultats suggèrent que les effets sur la croissance sont, en moyenne, proches de zéro. Les gouvernements peuvent toujours être confrontés à des niveaux d'endettement insoutenables propres à chaque pays, en particulier si les paiements d'intérêts augmentent fortement. Avec des niveaux de dette publique plus élevés, le risque d'être poussé dans une mauvaise situation avec des ventes d'obligations provoquées par la panique des investisseurs des marchés financiers est plus élevé - en particulier dans la zone euro, où il existe des doutes quant à la capacité de la BCE à soutenir les marchés des obligations d'État. Toutefois, cela suggère que la capacité et la volonté d'un gouvernement d'utiliser correctement la politique budgétaire dépendent davantage des accords monétaires et des structures de la dette publique que du niveau réel du ratio dette publique/PIB.
Les résultats de mon étude suggèrent que - étant donné la nouvelle augmentation des ratios dette publique/PIB dans le contexte de la crise Covid-19 dans la plupart des pays - il n'y a pas de preuve d'une urgence générale à réduire les niveaux de la dette publique pour éviter un ralentissement de la croissance. Une lecture prudente des données existantes incite à la prudence lorsqu'il est question de mesures de politique budgétaire "à taille unique" en réponse à des ratios dette publique/PIB élevés, telles que l'effort simultané d'assainissement budgétaire en Europe à partir de 2010.

3) Au vu de ces résultats, est-il judicieux de chercher à réduire la dette publique à tout prix pour relancer l'économie, par exemple en cas de crise sanitaire ? 

Non, chercher à réduire les niveaux de la dette publique "à tout prix" se retournerait contre nous, comme nous l'avons appris pendant la crise de l'euro. À l'époque, l'argument dominant était que les niveaux d'endettement public étaient trop élevés et constituaient un frein à la croissance, et qu'il fallait s'attaquer à ce problème en réduisant les dépenses publiques. Cependant, cette stratégie a étouffé la reprise économique dans plusieurs pays de la zone euro, rendant ainsi plus difficile pour les pays de sortir de leurs niveaux élevés de dette publique induits par la crise. Une focalisation excessive sur la réduction des niveaux de la dette publique peut être contre-productive. Les responsables politiques européens devraient s'efforcer d'en tirer les leçons après la crise de Covid-19, et éviter les erreurs du passé récent.

4) Cela signifie-t-il que toutes les formes de contrôle de la dette ou de mesures d'austérité doivent être arrêtées ?

La viabilité de la dette publique doit rester l'un des nombreux objectifs importants de la politique budgétaire. Mais mes résultats suggèrent que les inquiétudes passées concernant les niveaux élevés de la dette publique comme frein à la croissance ont été exagérées.

Les décideurs politiques devraient reconnaître que la stratégie de politique économique doit être plus équilibrée que celle poursuivie pendant la crise de l'euro : nous devons nous assurer que la reprise après la crise liée au Covid-19 peut se poursuivre au cours des prochains trimestres et années, et que les taux de chômage peuvent tendre vers le plein emploi ; la politique budgétaire doit soutenir cela, par exemple en promouvant les investissements publics ayant des effets positifs sur la croissance à long terme. Une économie dynamique avec un marché du travail qui fonctionne bien est essentielle pour la viabilité de la dette publique à long terme. L'idée selon laquelle il suffit de contrôler le niveau de la dette publique pour parvenir à une croissance plus forte et à la viabilité de la dette est erronée. Mon étude n'est qu'une pièce du puzzle empirique plus vaste qui suggère que nous devrions évaluer de manière critique nos hypothèses de croissance.