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Conseil européen sur le terrorisme et l'immigration : des propositions de la Commission séduisantes sur papier, extrêmement limitées dans la réalité
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Frontex réfondé ou réformé ?

Conseil européen sur le terrorisme et l'immigration : des propositions de la Commission séduisantes sur papier, extrêmement limitées dans la réalité

Ce jeudi 16 décembre, le Conseil Européen se réunit pour aborder les sujets relatifs à l'immigration et au terrorisme. Parallèlement à cette réunion, la Commission Européenne a récemment plaidé en faveur d'une refondation totale de Frontex, l'agence de contrôle européenne aux frontières extérieures de l'UE. Une bonne idée, en théorie, mais qui ne se donne pas les moyens de réussir.

Guylain Chevrier

Guylain Chevrier

Guylain Chevrier est docteur en histoire, enseignant, formateur et consultant. Ancien membre du groupe de réflexion sur la laïcité auprès du Haut conseil à l’intégration. Dernier ouvrage : Laïcité, émancipation et travail social, L’Harmattan, sous la direction de Guylain Chevrier, juillet 2017, 270 pages.  

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Atlantico : Ce jeudi 17 décembre, le Conseil Européen se réunit pour discuter de questions relatives à l'immigration et au terrorisme. Parallèlement, le commissaire européen aux migrations plaidait, ce mardi 15 pour une révision de l'agence européenne Frontex. Quel bilan, aujourd'hui, peut-on dresser de l'action de Frontex ? S'agit-il effectivement d'un constat d'échec ? Quelles pistes, également, pour améliorer (ou remplacer) le système existant ?

Guylain Chevrier : Frontex est l'agence qui coordonne et gère l'action de l'Union européenne à ses frontières extérieures depuis 2005. Contraction des mots "frontières" et "extérieures", elle est censée jouer un rôle de surveillance des frontières extérieures de l'Union, en raison des accords de Schengen qui ont introduit le principe de la libre circulation des personnes et des biens à l'intérieur des pays signataires. Elle l’a fait de plus en plus en mer, on l'a vu ces dernières années, mais moins pour contrôler que pour venir en aide aux migrants dont c’est devenu la mission phare, à front renversé. Frontex révèle que 800.000 migrants sont entrés illégalement dans l'UE depuis début 2015, une explosion sans précédent. Ce qui souligne que ce n’est pas simplement l’agence Frontex qui est en échec, mais la politique européenne concernant la maitrise des flux migratoires. Il n’y a eu aucune anticipation de ce qui s’est produit depuis le début de l’année, pas plus au regard des signes des années précédentes annonçant ce risque, que l’on n’a absolument pas pris au niveau des enjeux.

Il faut quitter la logique purement humanitaire pour refaire de la politique, afin de diffuser un  autre message que celui qui consiste dans l’idée que l’accueil de migrants ne serait qu’une affaire de générosité, comme veut nous en convaincre Mme Merkel. Qu’ATD quart monde soit sur cette ligne ne choquera personne, car c’est son leitmotiv, mais l’Union européenne à bien autre chose à faire, bien plus et autrement. Il en va d’équilibres fondamentaux des populations, de la gestion d’un accueil dans un cadre européen d’une économie de sous-emploi, au regard de quoi l’Allemagne qui donne le là sur l’accueil des migrants n’est absolument pas représentative. Il faut redonner la parole à des petits pays pour lesquels les migrations actuelles, dans le cadre de la politique des quotas d’accueil, peut être suicidaire.

La Hongrie, la Pologne, la République tchèque et la Slovaquie forment un front du refus face à la politique européenne de l’asile jugée trop généreuse, telle que la politique des quotas le veut. C’est la révélation d’une Europe qui est désunie sur ce sujet derrière l’illusion que crée l’apparent état de grâce permanent du couple franco-allemand. C’est le paradigme actuel qui conduit la réflexion et l’action dans ce domaine qu’il faut réformer.  

Par-delà l’Europe, c’est l’intérêt national de chaque Etat qui est là engagé. L’Allemagne, à ma connaissance, ne partage pas les fruits de sa croissance avec les autres, bien  qu’elle partage les migrants ! Si l’Europe ne change pas de ce point de vue elle ne peut être perçue que comme un cadre de contraintes qui explosera à un moment ou à un autre avec de graves troubles sociaux à la clé, sans compter avec une extrême droite qui risque de prendre la dominante sur l’idéal démocratique européen. Le processus vital de l’UE est en cause derrière ces évolutions, que l’on sous-estime gravement du coté de Berlin qui poursuit ses propres intérêts, qu’il ne faut pas suivre.

On ne s’étonnera pas d’ailleurs du discours de l’Allemagne sur ce sujet qui voit fondre sa population en raison d’un faible taux de naissance devenu un problème chronique, qui justifie une politique de fuite en avant d’accueil des migrants. Une politique qui ne vaut que pour l’Allemagne, qui a peut être les moyens financiers aussi de cette politique, derrière l’annonce tonitruante de 140.000 régularisations prévues. Le déclin démographique sonne aussi comme le déclin d’une puissance, peut-être même d’un modèle en perte de confiance de la part de sa propre population, dont l’impossible pérennité témoigne. Une société organisée sur le modèle multiculturel de séparation selon les différences, religieuses tout particulièrement, avec une forte présence d’immigration Turque, dont les problèmes d’intégration passent inaperçus si on n’entend pas mener de politique qui implique dans ce domaine un partage de valeurs et de normes communes, les pays européens n’étant pas qu’un marché où chacun peut venir remplir son panier. C’est cette conception allemande de l’Europe qui est destructrice de l’Europe comme modèle démocratique. Il ne s’agit pas de laisser ce modèle se diluer à la faveur de l’affirmation des différences, alors que les migrants dont nous parlons viennent de pays d’autres cultures que celle de l’Europe, ce qui n’est pas à négliger. C’est la référence à ce modèle démocratique , ses valeurs, qui pose ses exigences aux nouveaux venus qui justifie aussi un accueil maitrisé, en nombre et en moyens, pour qu’à la fin tous se reconnaissent dans les mêmes références, sans abandon des particularismes, mais qu’ils ne prévalent pas sur les valeurs communes, démocratiques de l’UE. La question migratoire est aussi à envisager sous cet angle trop rarement évoqué.

La commission européenne propose l'élargissement des prérogatives de Frontex et envisage d'augmenter son budget. Jusqu'où ces mesures peuvent-elles être suffisantes ? En premier lieu, ne faudrait-il pas clarifier le rapport de chaque Etat à l'immigration et déduire une vraie ligne européenne ?

Guylain Chevrier : Avec cette nouvelle agence, on veut éviter le chaos actuel de l’arrivée des migrants dit-on, en la dotant de 1000 agents européens pouvant intervenir dans la préservation des frontières extérieures de l’UE, partout. La solution serait dans un pouvoir considérablement élargi procurant à cette agence la possibilité d’intervenir aux frontières d’un Etat même s’il ne donne pas son accord. Autrement dit, la souveraineté des Etats membres est présentée comme n’ayant aucune prise sur ces décisions. La souveraineté des Etats est là directement bafouée, comme si l’Europe était déjà fédérale et dotée d’un pouvoir politique constitutionnel, ce qui n’est pas le cas, la question de la souveraineté relevant du droit interne des Etats. On peut voir là une nouvelle étape dans l’intégration européenne à marche forcée en utilisant ce thème sans même passer par un traité, ce qui est tout de même assez fort de café.

On est pris dans une logique nécessairement supranationale avec l’espace Schengen, cet espace commun au-dessus des Etats membres, qui implique ce risque de décision prise à la place des petits Etats par les grands, comme le fait le couple franco-allemand. Il y a là un parfum d’empire qui ne manquera pas de créer de nouvelles résistances.

On aimerait une Europe un peu plus inspirée par le modèle démocratique qu’elle met en avant à travers la volonté de sauver l’espace Schengen conçu comme espace de liberté. Une nouvelle agence devrait jouer un rôle avant tout de coordination des politiques nationales concernant les migrants, en prenant en compte la réalité de chaque pays,  pour que chacun soit en confiance. On pourrait faire intervenir les forces propres à chaque Etat, dans un cadre de coordination reconnu par tous, à condition qu’il y ait encore une politique dans ce domaine qui puisse être décidée en commun. On ne peut à la fois mettre en avant la liberté lorsqu’il s’agit des individus et considérer la souveraineté nationale de chaque Etat membre comme décorative, alors qu’elle est au fondement de la liberté de chaque peuple dans sa capacité à décider pour lui-même, directement ou à travers ses représentants. Il y a  effectivement l’enjeu d’une « ligne politique » européenne à définir préalablement avant les prérogatives de cette agence. On met ainsi encore une fois la charrue avant les bœufs. L’Europe ne pourra continuer de se construire comme un espace démocratique commun, qu’en tenant compte de la réalité des Etats membres. Il faudrait que ce qui est mis en commun soit un plus et non comme ici une perte de part de souveraineté supplémentaire ou une nouvelle étape de soumission à l’ordre des Etats les plus forts.

Le manque de financement est une des premières causes de l'échec de Frontex. Tous les pays contribuent-ils de la même façon à l'effort ? Comment régler ce problème à l'avenir ?

Guylain Chevrier : La France est particulièrement engagée dans cet effort, mais il y a des résistances, particulièrement des petits pays frontaliers de l’Est et du sud, dont la porosité est forte, montrant une défiance vis-à-vis de l’UE à laquelle ils appartiennent.

Les pays européens mettent à la disposition de Frontex une vingtaine d'avions, le même nombre d'hélicoptères et une centaine de bateaux. Le budget de l'agence en 2015 est de 114 millions d'euros, en augmentation de 16% par rapport à 2014 qui était déjà en hausse par rapport à 2013.  On parle d’un triplement du budget de cette nouvelle agence pour atteindre les 322 millions d’ici à 2020, ce qui est énorme, selon une répartition des responsabilités financières entre Etats qui reste à définir. Les économies des Etats membres se trouvent dans des situations à géométries variables, que l’on ne peut impliquer financièrement que sur le seul critère d’un système proportionnel des parts relatif à leur place politique dans l’UE.

Il risque d’y avoir des résistances nationales très fortes. Pour régler ce problème, il faudrait que l’on retrouve une confiance mutuelle entre Etats de l’UE sur cette question, qui relève d’un processus de concertation qui reste dans l’étrange.

De plus en plus d'acteurs politiques prônent un retour aux frontières, plus d'autorité nationale dans la gestion de certains aspects sécuritaires de la politique d'une nation. Fondamentalement, Frontex (ou son remplaçant) doit-il rester supranational ? Quels seraient les avantages dans chaque situation ?

Guylain Chevrier : Il est certain que l’Europe a fait revenir en grand sur la scène la nation alors qu’elle se construisait sur son effacement. Ce retour est à la mesure de la volonté d’imposer une Europe supranationale à but fédéral. Un retour que n’a pas manqué de remarquer l’extrême droite européenne qui, si on la lui laisse, l’identifie avec le nationalisme et le rejet de l’autre. Il faut que l’Europe soit attentive à ce retour de la nation pour donner des gages aux peuples qu’on les écoute. Surtout que se trouve mise en jeu, avec les migrations massives actuelles, l’identité même de ces derniers, ce qui est ressenti de façon de plus en plus aigue.

Cette agence est le pendant de la libre circulation dans l’UE qui constitue une dimension supranationale, consubstantielle de la suppression des frontières nationales. On retrouve là deux dimensions de l’idéologie de l’intégration européenne, la liberté de l’individu et l’effacement des Etats à la faveur d’une Europe fédérale conçu comme plus efficace face à la mondialisation. La liberté de circulation de l’individu subsumant les Etats, comme s’il pouvait exister hors sol, fait comme si cela pouvait correspondre à un espace de droits communs, ce qui est loin d’être le cas. La citoyenneté européenne n’existe pas en tant que telle en dehors de chacun des Etats, puisqu’il faut être un national d’un des Etats membres pour en bénéficier. Chaque Etat conserve une législation et des droits nationaux dont aucun ne se correspondent vraiment, pas plus que les modes de vie ou la volonté réelle de s’associer, l’UE s’étant largement constituer par des ratifications de traiter via les parlements. Les dernières consultations directes des peuples ont été largement négatives. Le problème n’est pas plus de l’ordre du renforcement de l’intégration européenne, sous prétexte de plus d’efficacité dans les prises de décision, mais que toute prise de décision apparaisse comme le fruit d’un processus politique où chacun des Etats soit réellement associé, au lieu de créer une agence sous le prétexte de laquelle on va induire une nouvelle dose de supranationalité. C’est la seule façon de faire qu’une décision soit une force commune pour agir de façon cohérente, ce qui est la clé de voute de toute réussite dans ce domaine sensible.

On peut penser que de s’en remettre à une force supranationale rassure, en mettant à disposition des moyens d’intervention permanents, pouvant se déployer très vite pour faire face à une situation de crise. Faut-il encore que ce ne soit pas sous une logique de quotas qui perdure, dépossédant les Etats de leur libre choix de l’accueil.  Autrement dit, que cela ne se traduise pas au final comme avec Frontex, qui a joué de plus en plus un rôle humanitaire, par le fait que cette nouvelle agence ne serve que d’encadrement à l’accueil des centaines de milliers de nouveaux migrants qui ne manqueront pas d’arriver, si on ne donne pas des signes clairs dans ce domaine pour casser l’appel d’air actuel. La seule façon de le faire est de montrer que chaque Etat est déterminé à réguler les flux migratoires dans un cadre de coordination raisonné et politiquement articulé par l’UE, exprimant une volonté forte dans ce domaine, car on ne peut plus profiter d’une situation que celle de l’incohérence et de la division.

Il y a un enjeu relatif à de grands principes moraux dans ce champ qui répondent à des exigences qui ne peuvent être seulement humanitaires mais relèvent d’un modèle politique qui implique la défense de valeurs et de normes communes. Il en va d’une conception de l’accueil préservatrice d’une identité européenne qui tient d’un monde moderne avancé qui doit aussi préserver sa cohérence interne, son modèle, pour pouvoir demain encore représenter un recours pour d’éventuels migrants et pas simplement une terre d’avantages économiques ou sociaux.

Enfin, il y a aussi une dimension qui échappe à l’Europe et qu’elle semble vouloir ignorer, qui est celle du rôle que l’ONU pourrait se voir attribué dans ces circonstances, car les flux migratoires en question sont du ressort de la mondialisation et de ses enjeux planétaires. Une instance où pourrait aussi être évoquée la responsabilité de chaque Etat d’origine des migrants dans le laxisme actuel, surtout concernant l’immigration économique de l’Afrique subsaharienne et ce, alors que l’aide au développement est souvent considérable en direction des pays de référence. L’idée de sanctions n’est pas à exclure,  afin qu’ils rentrent eux aussi dans ce jeu d’ensemble, au regard des migrations et de leur évolution. L’Europe a là une autre carte à jouer, mais cela ne peut se faire qu’en outrepassant la prédominance d’une Allemagne en Europe jalouse de sa place, ce qui est loin  malheureusement d’être d’actualité.

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