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Les drapeaux des pays membres de l'Union Européenne. Parlement Européen, Strasbourg.
Les drapeaux des pays membres de l'Union Européenne. Parlement Européen, Strasbourg.
©©RONALD WITTEK / POOL / AFP

Élargissement de l'Union

Ce que l'adhésion de 10 états membres à l'UE a vraiment apporté à l'Europe

Il y a 18 ans, l'Union Européenne accueillait 10 nouveaux membres. Alors que les membres de l'UE ont tendance à considérer cet élargissement comme une forme de charité envers les pays d'Europe de l'Est, elle est en réalité une chance

Benjamin Tallis

Benjamin Tallis

Le Dr Benjamin Tallis est membre du Centre de sécurité internationale de la Hertie School à Berlin et membre associé du Council on Geostrategy. Il a travaillé sur des missions de sécurité pour l'UE en Ukraine et dans les Balkans occidentaux, a conseillé de nombreux gouvernements européens et possède une vaste expérience de la recherche et de l'analyse universitaires et politiques. Il est l'auteur d'un livre à paraître sur la sécurité européenne, l'identité et la crise dans le voisinage oriental. twitter @bctallis 

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Atlantico : Il y a 18 ans ce mois-ci, l'UE a accueilli 10 nouveaux membres. Vous avez expliqué sur Twitter que les membres de l'UE ont tendance à considérer "l'élargissement comme une forme de charité, accordée par une Europe occidentale vertueuse qui paie les coûts, tandis que les pays de l'Est - qui devraient être reconnaissants - obtiennent les bénéfices." Pourquoi cette vision est-elle à la fois erronée et problématique ?

Benjamin Tallis : Elle est erronée parce que les Européens de l'Ouest ont aussi largement bénéficié de l'élargissement de l'UE. Elle est problématique parce qu'elle a créé une hiérarchie injustifiée au sein de l'Union Européenne. Elle a engendré un faux sentiment de supériorité dans les États membres d'Europe occidentale, qui a laissé les populations d'Europe centrale et orientale (PECO) soupçonnées d'être toujours considérées comme des "Européens de seconde zone" - et que, de ce fait, elles et leurs gouvernements sont jugés plus sévèrement. 

On ne le dirait peut-être pas aujourd'hui, mais il n'a jamais été certain que les PECO obtiendraient un statut de membre à part entière de l'UE, plutôt qu'une simple "association". En fait, de nombreux États d'Europe occidentale pensaient qu'ils pourraient obtenir la plupart des avantages de l'élargissement en offrant ce statut inférieur, et sans avoir à payer autant pour cela. Cependant, l'adhésion à l'UE - et à l'OTAN - était cruciale pour le sentiment d'appartenance des PECO, ainsi que pour leur sécurité et leur espoir d'un avenir meilleur. C'est pourquoi il était si important pour les dissidents devenus hommes d'État, tels que Vaclav Havel et Lech Walesa, de veiller à ce que ce qu'ils appelaient le "retour à l'Europe" soit reconnu de manière institutionnelle.

Pour ce faire, ils ont quelque peu joué sur les craintes de l'Europe occidentale d'un recul de la démocratie, voire de la montée de régimes agressivement antidémocratiques dans les PECO. Ils ont fait valoir qu'il était, par conséquent, dans l'intérêt de l'Europe occidentale de lier véritablement leur région à l'UE et de veiller à ce que sa transition démocratique s'installe. Mais ils ont également fait appel à la conscience des Européens de l'Ouest, en soulignant leur propre rôle de dissidents, symboles des souffrances endurées par leur peuple pour que l'Occident puisse jouir de la stabilité. Cela a fonctionné et a contribué à l'adhésion des PECO à l'UE, mais a donné la fausse impression que l'élargissement était, du moins en partie, un acte de charité. 

C'est aussi parce que les Européens de l'Ouest n'ont pas reconnu à leur juste valeur les avantages qu'ils allaient tirer de l'élargissement. Les avantages économiques pour les entreprises et les sociétés d'Europe occidentale étaient clairs, même si l'on tient compte du soutien financier apporté aux PECO pour faciliter leur transition. Ce qui n'est pas correctement pris en compte, ce sont les avantages politiques et sécuritaires de l'élargissement. L'élargissement a apporté une contribution très importante à la sécurité durable sur le continent européen - et a transformé un moment de grande incertitude en une voie de progrès mutuellement bénéfique. 

Cela n'est pas seulement dû au fait qu'il a considérablement réduit le risque de conflit dans ou entre les pays en voie d'adhésion, mais aussi au fait qu'il a validé et légitimé le modèle géopolitique de l'UE. Elle a considérablement augmenté le poids géopolitique de l'UE et son potentiel d'action dans le monde - et donc la capacité de l'Europe à influencer l'ordre mondial.

Le président ukrainien Volodymyr Zelensky a demandé une adhésion rapide de l'Ukraine à l'UE. Selon vous, nous sous-estimons les avantages d'une éventuelle adhésion. Quel est le véritable calcul coûts/avantages qui doit être effectué ? Quels sont les avantages que nous sous-estimons ? 

De nombreux Européens s'inquiètent du coût de la reconstruction de l'Ukraine de l'après-guerre ou des difficultés qui découleraient du fait que certaines parties de son territoire seraient sous occupation russe. D'autres craignent que l'Ukraine ne fasse pas les réformes nécessaires pour devenir membre et que nous ne devions pas susciter des attentes que nous ne sommes pas prêts à honorer. Ils évoquent l'histoire de l'échec des réformes en Ukraine et dans les pays des Balkans occidentaux et déplorent que, malgré leur engagement auprès de l'UE, ces pays n'aient pas été en mesure de se conformer aux "normes européennes". Sur cette base, ils affirment que nous ne devrions pas proposer à l'Ukraine une candidature à l'adhésion, mais plutôt trouver une forme d'alternative - comme Emmanuel Macron semble l'avoir proposé.

Les personnes qui avancent ces arguments semblent ignorer ou minimiser le fait que l'Ukraine se bat contre un régime agressif et oppressif, pour toutes nos valeurs et libertés - et pour la sécurité de l'Europe - et mérite donc une considération particulière. Leur attitude, face à un courage et une vaillance aussi remarquables, montre peut-être à quel point le malaise des politiques technocratiques et étroitement défensives ou cyniques - s'est installé en Europe, mais il y a aussi d'autres failles dans leur argumentation. 

Le problème avec ces arguments est qu'ils sont auto-réalisateurs et auto-référentiels - tout en ignorant d'importantes leçons de l'histoire européenne et de l'UE. Ils sont autoréalisateurs parce que, sans la possibilité d'une adhésion pleine et entière, l'Ukraine est moins incitée à entreprendre toutes ces réformes, qui seront difficiles mais nécessaires, comme les Ukrainiens le savent mieux que quiconque. Autoréférentiel (de la part des dirigeants de l'UE) parce que ce sont eux qui jugeraient si l'Ukraine a fait les réformes nécessaires pour lui permettre de devenir membre - un processus politique qui est souvent déguisé en langage technocratique. Le principal obstacle à l'adhésion de l'Ukraine serait la réticence de ces dirigeants à l'accueillir dans l'UE. 

Ces arguments ne tiennent pas compte non plus de la façon dont l'Allemagne a été reconstruite après la Seconde Guerre mondiale (ce qui a été payant pour tout le monde) ou de la façon dont Chypre a été intégrée à l'UE malgré ses propres problèmes territoriaux. Plus important encore, ils ignorent le rôle de l'UE dans les réformes antérieures qui ont échoué en Ukraine et dans les Balkans occidentaux. Les promesses non tenues, le soutien en demi-teinte et le déplacement continu des "poteaux d'objectif" de l'UE pour le respect des normes ont conduit à une perte de foi et de confiance. L'Ukraine et les pays des Balkans occidentaux ont eu le sentiment de ne pas être vraiment les bienvenus, de ne pas être considérés comme suffisamment européens pour l'UE. Cette situation a causé d'énormes dommages psychosociaux et du ressentiment et a remplacé le cycle vertueux observé avant l'élargissement de 2004 par un cycle vicieux. 

Le coût (quelque peu) caché de cet échec a été l'influence de l'UE dans son voisinage et une perte plus large de crédibilité géopolitique. C'est un coût que nous devons également prendre en compte lorsque nous évaluons maintenant s'il faut offrir à l'Ukraine une perspective d'adhésion ou, comme Macron l'a suggéré hier, quelque chose de moins important que cela. Il y a place pour une réflexion innovante sur la manière d'y parvenir, mais à mon avis, rien de moins qu'une candidature de l'Ukraine avec une perspective claire d'adhésion lorsque les réformes seront réalisées, ne fera l'affaire. 

Comment expliquez-vous que l'UE ait perdu une partie de sa finesse géopolitique sur cette question ou sur d'autres ? 

Il s'agit fondamentalement d'un changement d'attitude, d'un changement de vision du monde et d'approche - qui ont trait à la façon dont l'Europe se voit elle-même. Les organisations précurseurs de l'UE ont été créées pour trouver des solutions à des problèmes apparemment insolubles et pour transformer les menaces en opportunités. Grâce à la "géopolitique créative", qui consiste à repenser la souveraineté et les frontières pour favoriser l'ingérence et la surveillance mutuelles, les États européens ont été en mesure d'éviter la guerre entre eux et de permettre un engagement mutuel plus profond pour leur bénéfice mutuel. C'est là le fondement de la paix et de la prospérité qui ont longtemps été la carte de visite de l'UE. 

Cette approche a fonctionné parce qu'elle a libéré un "pouvoir de transformation" qui a transformé un conflit structurel (par exemple entre la France et l'Allemagne) en une coopération structurelle via une interconnexion profonde des nations et des États. Cela a favorisé une plus grande fréquence de rencontre et une plus grande densité d'interaction entre les peuples et les entreprises, ainsi qu'entre les gouvernements, ce qui a fait disparaître le danger des différences entre les peuples européens. Le pouvoir de l'UE a également été transformateur d'une autre manière : il a contribué à soutenir la transition d'États et de sociétés, comme la Grèce, l'Espagne, le Portugal et l'Allemagne, de la dictature à la démocratie. Cela a profité à leurs propres citoyens, mais aussi aux autres États, avec lesquels ils étaient moins susceptibles d'entrer en conflit. 

Cette méthode a été complétée et renforcée par une approche de "sécurité progressive" basée sur un modèle volontaire de "sphère d'intégration", plutôt que sur le modèle imposé de "sphère d'influence" cher à Vladimir Poutine et à certains spécialistes "réalistes" des relations internationales. Une intégration progressivement plus poussée offrait la possibilité - et fournissait les moyens d'offrir - un avenir meilleur à un plus grand nombre de personnes (ce qui est l'essence même du progrès). Cela dépendait de la perception d'un monde d'opportunités, plutôt que de menaces. 

C'est ce qui a réellement changé : l'UE et ses États membres ont commencé à voir le monde (intérieur et extérieur) de manière plus négative et ont donc modifié leur approche. Un point de vue géopolitique plus traditionnel a remplacé leur approche créative, la recherche d'un pouvoir dur (par le biais de moyens militaires qui sont encore loin d'exister) a remplacé le pouvoir transformateur et une doctrine de sécurité protectrice plutôt que progressive s'est imposée. Nous pouvons le constater dans la réticence à l'égard de l'élargissement, dans la manière dont l'UE a transformé l'immigration intérieure en crise et dans la dépendance de l'UE à l'égard des processus techniques, juridiques et réglementaires plutôt que de la politique et des résultats. 

Dans le contexte actuel de l'Ukraine et en général, est-il important de redonner à l'Union européenne sa véritable signification et sa valeur ? Quelle devrait être précisément cette vision ?

Je le pense très fort. Le combat courageux de l'Ukraine a inspiré énormément de personnes en Europe et dans le monde, et nous devrions saisir cette chance pour réfléchir à ce que nous voulons vraiment accomplir et à la manière de le faire, au lieu de simplement accepter notre "destin" et d'essayer en vain de nous en protéger. L'un des principaux piliers de l'appel à l'aide lancé par le président Zelenskiy à l'Occident repose sur les idéaux, car il a dû composer avec le pouvoir matériel limité que son armée pouvait exercer. Au lieu de cela, il a fait appel aux moments idéalistes de l'histoire de l'Europe et de l'Amérique du Nord, où nous nous sommes surpassés pour faire ce qu'il fallait - même si c'était difficile de le faire. Il nous a également confrontés à des moments où nous n'avons pas réussi à le faire. 

Malheureusement, c'est un échec que nous avons également constaté dans l'UE ces dernières années, notamment en ce qui concerne l'Ukraine. Cet échec s'inscrit dans la vision de l'Europe comme un continent en déclin qui s'imagine avoir une influence économique et géopolitique réduite à l'avenir. Cette Europe en déclin doit donc protéger ce qu'elle a plutôt que d'innover pour se développer davantage ou, plus ambitieusement, d'essayer de diffuser les avantages de son (ancien) modèle. Pire, elle risque de transformer le déclin relatif (dû à l'essor des autres) en déclin absolu (par lequel nous échouons nous-mêmes). Une telle approche sera probablement auto-réalisatrice - c'est ainsi que nous pouvons lire la "boussole stratégique" de l'UE, sa nouvelle stratégie de sécurité. Elle brosse un tableau sombre du monde et ne fait guère référence, par exemple, au soutien ou à la promotion de la démocratie et des idéaux. Elle imagine une UE qui tente de se protéger du monde plutôt que de s'y engager avec des intentions progressistes et transformatrices.

C'est ce qui est si dangereux dans des propositions comme celle faite par Emmanuel Macron sur une Europe à géométrie variable et à plusieurs vitesses. L'idée n'est pas nouvelle, mais on soupçonne plus que jamais qu'il s'agit d'un dispositif visant à maintenir l'Ukraine dans le crépuscule permanent de la non-adhésion et à reléguer les membres qui ne partagent pas le point de vue de Macron sur la Russie (par exemple, la République tchèque, la Slovaquie et la Pologne) à une version "de deuxième classe" de l'adhésion. Le problème avec tout cela est que non seulement on oublie les meilleurs aspects de l'histoire de l'UE, mais on imagine aussi une périphérie d'Europe de l'Est problématique et un "noyau" d'Europe de l'Ouest sans problème. C'est évidemment absurde, comme le savent tous ceux qui ont suivi la politique française, néerlandaise, autrichienne, danoise, allemande ou luxembourgeoise ces dernières années. 

De nombreux observateurs décèlent également un désir de faire passer les intérêts et les ambitions de la France en premier - pour que la France devienne une grande puissance classique, un pair de la Russie, et que l'UE soit le véhicule pour y parvenir. C'est peut-être injuste, mais Macron aura fort à faire pour convaincre les autres, notamment dans les PECO, que ce n'est pas le cas. Compte tenu de l'approche plus idéaliste que, par exemple, les États baltes, la République tchèque et la Slovaquie ont adoptée face à cette crise, il aura du mal à le faire tant que les approches de sécurité protectrice, de puissance dure et de géopolitique traditionnelle dominent le discours de l'UE - aussi éloignées soient-elles de la réalité. 

Au lieu de cette approche discutable, qui offre plus de la même tiédeur à l'Ukraine, et plus de l'approche caritative (et son fondement hiérarchique) aux PECO plus généralement, l'UE devrait tirer les bonnes leçons de son histoire et les actualiser pour l'avenir. Comme l'a dit Jacques Delors, faire avancer l'Europe requiert "trois qualités : la vision, le cœur et le réalisme stratégique". Nous devrions nous en inspirer aujourd'hui, mais pour ce faire, nous devrions évaluer correctement les coûts et les avantages de l'élargissement, y compris par rapport à l'influence géopolitique de l'UE. L'UE devrait laisser la sécurité dure en Europe à l'OTAN - elle a bien plus à offrir par d'autres moyens. Les capacités militaires sont nécessaires mais pas suffisantes pour assurer le type de sécurité réelle, profonde et significative pour laquelle l'UE a été fondée. 

L'approche progressive de la sécurité repose sur une vision positive et optimiste selon laquelle les menaces peuvent être transformées en opportunités et sur la conviction que nous pouvons surmonter l'incertitude pour créer un avenir meilleur. Les Ukrainiens nous ont donné à tous la chance de faire revivre cette approche. Nous devons la saisir - pour leur bien et pour le nôtre. 

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