Leçons de pandémie : voilà pourquoi la zone euro devrait urgemment revoir ses règles de discipline budgétaire

Atlantico : La pandémie de Covid a été marquée par de fortes augmentations des dépenses publiques, dont la française whatever it takes. Il semble que cela ait offert un succès relatif à la relance économique des pays. Cette crise nous apprendra-t-elle les vertus d'un moindre dogmatisme budgétaire ?

Philipp Heimberger : La pandémie a montré l'importance de la politique budgétaire pour stabiliser l'économie. La gestion de déficits budgétaires massifs en 2020 (et dans une moindre mesure en 2021) a été très fructueuse. L'économie européenne a jusqu'à présent bien mieux résisté à la crise provoquée par la pandémie qu'à la précédente crise financière. Cela s'explique en grande partie par le fait que la politique budgétaire a pu réagir plus vigoureusement, tant au niveau national qu'européen. L'économie de la France et d'autres pays se serait contractée bien davantage si nous n'avions pas désactivé les règles budgétaires de l'UE permettant aux gouvernements de dépenser beaucoup en émettant des obligations d'État. La viabilité budgétaire à long terme a été favorisée par l'absence de déficits budgétaires délibérés : les ratios dette publique/PIB seraient aujourd'hui encore plus élevés si l'effondrement du secteur privé (notamment au début de la pandémie) n'avait pas été stoppé par des interventions budgétaires. L'UE nouvelle génération a également constitué une étape importante dans la stabilisation des attentes et des marchés financiers, et a donné des impulsions en matière de dépenses pour les années à venir.

Toutefois, il est trop tôt pour dire si les décideurs politiques ont vraiment tiré toutes les leçons de cette expérience. Il existe toujours un réel danger que les décideurs politiques répètent les erreurs commises au lendemain de la crise financière - où un assainissement budgétaire prématuré et excessif à partir de 2010 a sapé la reprise économique. Nous ne pouvons pas permettre que cela se répète ; des pays comme l'Italie seraient les premiers à être poussés dans des difficultés économiques et politiques, mais cela poserait également un problème à la France, et cela pourrait déchirer la zone euro dans un avenir prévisible.  Il faudrait s'attendre à des effets domino négatifs pour tous les pays membres, y compris l'Allemagne et les pays dits "frugaux" comme l'Autriche et les Pays-Bas, qui sont tributaires des exportations et fortement liés aux autres pays membres en raison de leurs structures industrielles. Dans ce contexte, l'Allemagne et d'autres pays ont également intérêt à convenir d'une réforme suffisante des règles fiscales de l'UE.

La réapplication des règles fiscales de l'UE l'année prochaine sans réforme et flexibilité suffisantes réintroduirait une politique fiscale excessivement stricte. Et cela mettrait davantage de pression sur la BCE pour soutenir l'économie, ce qui est difficile étant donné que les taux d'intérêt directeurs sont toujours à zéro et que des acteurs politiques puissants font pression pour empêcher une extension de la politique monétaire expansionniste.

La gestion de la pandémie est-elle, en quelque sorte, une conclusion définitive à la controverse lancée par les travaux de Reinhart et Rogoff, partisans de l'austérité ? 


Le débat de Reinhart et Rogoff portait sur l'effet d'une augmentation de la dette publique sur la croissance économique. Les ratios dette publique/PIB ont augmenté pendant la crise Covid-19, en France de 98% en 2019 à 116% en 2020. Cela va-t-il constituer un frein à la croissance économique à l'avenir ? Les principaux responsables de la politique budgétaire européenne depuis 2010 se sont référés à Reinhart et Rogoff pour affirmer que la croissance économique ralentit de manière significative à des niveaux aussi élevés de dette publique. Mais mes propres travaux empiriques récents montrent qu'il est peu probable qu'un tel seuil mécanique existe. Le fait que le niveau de la dette publique d'un pays soit de 90% ou de 120% n'a pas d'importance significative pour la croissance économique. Une focalisation politique excessive sur la réduction de la dette publique peut même être contre-productive en termes de viabilité de la dette, comme nous l'avons vu pendant la crise de l'euro.

Une lecture attentive des preuves empiriques appelle à la prudence quant aux prescriptions d'austérité à taille unique en réponse à l'augmentation de la dette publique. Les responsables politiques européens devraient donc reconsidérer leur fixation sur les implications négatives pour la croissance de l'augmentation des ratios d'endettement après la crise financière - et éviter d'y revenir au lendemain de la pandémie.

Cependant, lorsque les niveaux d'endettement public sont plus élevés, le risque est plus grand que les gouvernements se retrouvent dans une mauvaise situation, où la vente panique des obligations d'État par les investisseurs fait grimper les rendements requis - en particulier dans la zone euro lorsque, comme lors de la crise d'il y a dix ans, il existe des doutes quant à la capacité de la BCE à soutenir les marchés des obligations d'État. Les pays de la zone euro, dont la France, ne seront pas en mesure de soutenir un quelconque niveau de dette publique si les paiements d'intérêts augmentent fortement. Cela montre que la BCE devra continuer à jouer un rôle important pour empêcher une panique auto-réalisatrice sur les marchés des obligations d'État. En outre, le renforcement de la résistance à la crise des structures institutionnelles en Europe (par exemple, en achevant l'union bancaire) pourrait contribuer à éviter des résultats défavorables sur les marchés des obligations d'État.

Pour tirer véritablement la leçon de la pandémie, est-il nécessaire de revoir rapidement et en profondeur les règles budgétaires européennes, y compris le déficit et la dette ? 


Je dirais que l'appel conjoint de Macron et de Draghi, dans une tribune publiée dans le Financial Times, à la nécessité de réformer les règles budgétaires de l'UE est correct. Même avant la pandémie, il était clair pour de nombreux économistes que ces règles étaient dépassées et, à bien des égards, contre-productives.

La réforme du traité reste toutefois irréaliste. Il est peu probable que la limite de 60 % pour la dette et de 3 % pour le déficit soit révisée compte tenu des constellations politiques actuelles. Mais il y a encore beaucoup de choses en termes de réforme qui pourraient être faites sans modification du traité. La Commission européenne pourrait utiliser ses pouvoirs d'interprétation pour renforcer encore la flexibilité (par le biais de communications). Le droit dérivé pourrait être modifié (par exemple, les détails du volet préventif et du volet correctif du pacte de stabilité et de croissance). Il existe de nombreuses subtilités techniques qui permettraient à des pays comme la France de gagner beaucoup d'espace budgétaire. La trajectoire d'ajustement budgétaire pourrait être rendue moins sévère, par exemple en rendant la règle de réduction de la dette moins stricte. En outre, il pourrait y avoir des exemptions plus généreuses de la nécessité d'un ajustement budgétaire lorsqu'il reste des marges de manœuvre dans l'économie (et que le marché du travail continue à montrer un potentiel de reprise). On pourrait également penser à une prime à l'investissement lorsque le gouvernement entreprend d'importants investissements publics liés au climat.

La Commission européenne a récemment révisé les règles fiscales de l'UE. À ce stade, cependant, les États membres ne sont pas du tout d'accord sur ce qu'ils veulent vraiment obtenir en réformant les règles fiscales de l'UE. C'est là que nous devons d'abord nous efforcer d'obtenir plus de clarté.

À votre avis, qu'est-ce qui ne va pas actuellement avec ces règles ? Comment devraient-elles être réformées ?

Je pense qu'il y a deux grandes priorités dans ce qu'une réforme devrait accomplir. 

Premièrement, les règles budgétaires actuelles se caractérisent par un biais procyclique, qui a été particulièrement prononcé pendant les années d'austérité budgétaire à partir de 2010. Dans plusieurs pays membres, dont l'Italie, l'application des règles budgétaires a contribué à aggraver et à prolonger inutilement les ralentissements économiques, entraînant des difficultés sociales inutiles.

Ce biais procyclique a eu des conséquences politiques inattendues : dans plusieurs pays membres, la polarisation politique s'est accrue à la suite de la crise financière, dans un contexte de politiques budgétaires excessivement strictes. Les règles budgétaires de l'UE exigent souvent des pays en crise qu'ils réduisent leurs dépenses publiques et augmentent leurs impôts au mauvais moment, ce qui a pour effet d'étouffer l'économie - et donc de contrecarrer la réduction des augmentations des ratios dette publique/PIB liées à la crise par une croissance économique plus forte.

L'un des principaux objectifs de la réforme des règles budgétaires devrait donc être d'éliminer le biais procyclique, qui a entraîné d'importants coûts économiques et sociaux en Europe. Dans ce contexte, les détails techniques des règles revêtent une grande importance politique : les variables budgétaires corrigées des variations cycliques - qui reposent sur l'idée de corriger les soldes budgétaires globaux pour tenir compte de l'effet du cycle économique sur les recettes et les dépenses publiques - sont actuellement cruciales pour les objectifs budgétaires à moyen terme des pays membres. Des biais dans l'estimation de ces variables budgétaires corrigées des variations cycliques ont favorisé des politiques budgétaires pro-cycliques contre-productives. Quelle que soit la forme que prendront les réformes finales dans le détail, il est urgent de résoudre les problèmes techniques sous-jacents, qui impliquent une tendance à revoir à la baisse la marge de manœuvre budgétaire des pays membres en période de tensions économiques.

Le deuxième grand objectif de la réforme des règles budgétaires de l'UE devrait être de permettre une augmentation des investissements publics. C'est absolument essentiel pour que les gouvernements puissent stabiliser l'économie à court et moyen terme. Et il est vital de relever avec succès les grands défis à long terme tels que le changement climatique et la numérisation.

Malheureusement, les règles budgétaires actuelles ne font pas une distinction adéquate entre les dépenses d'investissement et les dépenses autres que d'investissement. Par conséquent, elles n'ont pas non plus permis de protéger les investissements publics contre les réductions en période de crise économique. L'investissement public a chuté de façon spectaculaire au cours de la dernière décennie dans de nombreux pays européens. Cette situation est liée au biais procyclique des règles budgétaires décrites ci-dessus : les gouvernements peuvent rapidement annuler des projets d'investissement ou les mettre en veilleuse lorsque la pression de l'austérité s'intensifie.