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Elections municipales : de la nécessité d’une bonne gestion de la dépense de l’argent public
©LUDOVIC MARIN / AFP

Bonnes feuilles

Elections municipales : de la nécessité d’une bonne gestion de la dépense de l’argent public

Jean Dumonteil publie "La France des possibles" aux éditions Fayard. Loin de la politique nationale, des maires courageux retissent le tissu social et apportent des réponses efficaces pour les territoires et leurs habitants. La commune n’est pas seulement un échelon administratif, elle est le dernier espace et le moteur de la démocratie vécue. Extrait 2/2.

Jean  Dumonteil

Jean Dumonteil

Jean Dumonteil est secrétaire général du Global Local Forum, réseau international d’expertise et d’action sur le développement territorial et le renforcement de l’action publique locale. Ex-directeur de La Gazette des communes, il anime de nombreux débats sur les politiques publiques territoriales et le développement social.

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Qu’est- ce qu’une commune bien gérée ? Sur le modèle des palmarès des villes où il fait bon vivre, le quotidien économique Les Échos s’était essayé à publier au début des années 1990 le palmarès des villes les mieux gérées de France. Un cabinet de consultants en finances avait alors compilé une série de données sur les coûts de fonctionnement par rapport au nombre d’habitants, les niveaux de fiscalité ou les ratios d’endettement. Le résultat du palmarès plaça en tête du classement une riche commune des Hauts-de-Seine qui jouxtait le quartier de la Défense, où le niveau de services aux habitants était aussi minable que son effort d’investissement était faible. Bref, un brevet de bonne gestion pour un encéphalogramme plat. Ce type de palmarès a aujourd’hui disparu.

La comparaison des gestions municipales est un exercice complexe, souvent subjectif, car tous les maires ne sont pas égaux sur la ligne de départ. Au lendemain des élections municipales, les nouveaux élus héritent d’une situation financière qui est toujours singulière. Les ressources du bloc communal (intercommunalité et communes) proviennent pour l’essentiel des impôts locaux et des dotations de l’État, principalement de la dotation globale de fonctionnement (DGF), créée en 1979 pour compenser les charges supportées par les collectivités. Un système de péréquation très sophistiqué est censé corriger certaines inégalités de richesses entre les territoires. 

Les ressources globales des collectivités locales s’élèvent annuellement à environ 230 milliards d’euros, soit 11,3 % du PIB et 19 % des ressources de l’ensemble des administrations publiques. Les concours de l’État représentent le quart des ressources. Ce système des dotations de l’État et surtout de la DGF est tellement sophistiqué qu’il en est devenu illisible. En 2015, la députée du Puy- de- Dôme Christine Pires Beaune avait remis un rapport sur ce sujet au gouvernement. Le secrétaire d’État au Budget, qui était alors Christian Eckert, constatait que « les communes comparables par leur taille, par leur histoire, par leur typologie ont des dotations qui parfois varient de un à deux, de un à trois, ce que plus personne ne sait expliquer. Des rentes obsolètes demeurent, car la DGF compense davantage les ressources passées que les charges actuelles des communes et des intercommunalités ». une réforme progressive de la DGF fut donc votée en 2016 mais, de report en report, elle est tombée dans l’oubli, rattachée à une hypothétique grande réforme des finances locales et d’abord de la fiscalité.

Un système de ressources globalement archaïque

L’évolution de la DGF est un sujet très sensible aux conséquences immédiates sur les budgets communaux. Après un premier gel de la DGF en valeur en 2011, les gouvernements ont ensuite tous procédé à des baisses jusqu’en 2017, soit 11,5 milliards en moins sur cinq ans pour contribuer à la baisse du déficit public de la France. Au congrès des maires de 2014, François Baroin, nouveau président de l’AMF, avait interpellé le Premier ministre Manuel Valls : « Alors que nous ne représentons que 9,5 % de la dette publique, vous nous demandez une contribution de 25 % de l’effort de réduction des déficits publics. » La baisse s’est poursuivie jusqu’à ce qu’Emmanuel Macron propose en 2017 une stabilité globale de la DGF en échange d’une contractualisation avec les 321 plus grandes collectivités sur la maîtrise de leurs dépenses de fonctionnement. Ces entités, dont les dépenses de fonctionnement dépassent 60 millions d’euros, doivent limiter la hausse annuelle de leurs dépenses de fonctionnement à 1,2 %, sinon elles sont soumises à une pénalité de 75 % de l’écart constaté. Le système a bien fonctionné puisque, selon le ministre des Comptes publics, Gérald Darmanin, « l’ensemble des collectivités territoriales ont limité, en 2018, à 0,4 % la progression de leurs dépenses réelles de fonctionnement ». 

Globalement, la DGF reste stable mais, comme chaque année, elle varie en fonction de multiples critères de calcul qui vont du nombre d’habitants au potentiel fiscal communal. Ainsi, en 2019, 19 500 communes ont connu une diminution de leur dotation malgré la stabilité globale de la DGF inscrite dans la loi de finances. 

Du côté de la fiscalité locale, le système n’est guère plus équitable et l’engagement d’Emmanuel Macron de supprimer la taxe d’habitation, un impôt calculé sur des critères qui n’avaient pas été actualisés depuis les années 1970, est assurément populaire auprès des contribuables. En revanche, les élus locaux s’inquiètent des modes de compensation par l’État de ce manque à gagner. Pour le moment, il s’agit d’un dégrèvement : l’État paie à la place du contribuable local mais le système n’est pas garanti et ce qu’une loi de finances a fait, une autre loi peut le défaire. 

Par une série de mécanismes qui se sont empilés au fil des ans, l’État est déjà devenu le premier contribuable local : 22,4 milliards payés par l’État au titre des dégrèvements et compensations d’exonérations, soit environ 20 % des transferts financiers de l’État en faveur des collectivités territoriales. 

Le système est à bout de souffle. « Conçu voici deux siècles pour une société agricole et rurale, le système d’imposition ne répond plus aujourd’hui, dans le cadre territorial en vigueur, aux besoins d’administration décentralisée d’une société industrielle et urbaine. L’impuissance à moderniser les structures favorise en retour l’intervention croissante de l’État dans l’espoir d’atténuer les dysfonctionnements les plus apparents. Or, les multiples réformes intervenues depuis plus de vingt ans, non seulement n’ont pas résolu les problèmes, mais ont souvent accentué les difficultés en créant des situations à la fois coûteuses pour le budget national, préjudiciables à la rationalité des choix fiscaux locaux et périlleuses à terme pour l’autonomie financière des collectivités territoriales. »

Extrait du livre de Jean Dumonteil, "La France des possibles", aux éditions Fayard

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