Discours aux armées: l’aimable pression financière derrière l’ambition budgétaire martelée par Emmanuel Macron

Atlantico : Dans son discours de vœux aux armées, Emmanuel Macron a déclaré​ : "​Je veux une France forte et maîtresse de son destin, protectrice de ses citoyens et de ses intérêts, capable d’assurer sa défense et sa sécurité et, en même temps, capable de proposer des réponses globales aux crises qui nous touchent​"​. Au regard de ces mots, la promesse faite par le Chef de l'Etat de porter le budget du ministère de la défense à hauteur de 2% du PIB du pays en 2025 est-elle à la hauteur des ambitions ? 

Bruno Tertrais : Cet objectif avait été adopté par Emmanuel Macron lors de la campagne présidentielle, sous une forme à la fois ambitieuse et sage. Ambitieuse car il s’agissait d’un objectif de 2% du PIB « hors pensions » et « hors opérations extérieures », c'est-à-dire un « vrai » 2%. Sage car Emmanuel Macron avait arbitré, au sein de son équipe de campagne, en faveur d’un 2% en 2025, et non pas dès la fin du quinquennat, soit 2022, comme certains le souhaitaient.

On ne peut que saluer l’engagement budgétaire fait à Toulon. Y compris de l’augmentation de la provision pour les dépenses liées aux opérations extérieures. On a pu voir lors des débats qui ont eu lieu en 2017 que celle-ci n’allait pas de soi… Certes, s’agissant de ces opérations, nous sommes plutôt en train de réduire la voilure. Mais c’est sans compter d’éventuels engagements futurs, au gré des crises nouvelles qui pourraient éclater.     

Cela dit, deux petites réserves doivent être apportées.

D’une part, le périmètre exact des 2% n’a pas été précisé par le Président. On peut craindre que ce soit un 2% « tout compris », ce qui serait certes un accroissement… mais ne serait pas conforme à l’engagement de campagne pris au pied de la lettre.  

D’autre part, la prudence est toujours de mise quant aux engagements de programmation militaire qui consistent à faire reporter l’essentiel de l’effort sur les dernières années du mandat. C’est ce qui avait été fait sous la précédente présidence… Or l’on peut douter que ces engagements auraient été tenus en l’absence des funestes événements de 2015. Le ministère des finances est toujours aux aguets. On dira : c’est son métier. Mais Bercy a plus d’un tour dans son sac pour tenter de limiter la portée concrète des engagements présidentiels. Le diable est souvent dans les détails, de gels en reports de crédits en passant par tout un arsenal de mesures budgétaires – ce que j’appelle le « sac à malices ».

Mais le budget annoncé devrait à mon sens permettre de remplir les missions affichées dans la Revue stratégique réalisée l’été dernier sous la houlette de Florence Parly.  

Je note également qu’il a confirmé la création d’un nouveau service national – qui ne sera pas un service « militaire » et qui donc ne sera pas financé principalement par le budget des armées.

Le président a également déclaré : "Je veux une France fidèle à ses engagements au sein de l’Alliance atlantique, mais qui soit également le moteur de l’autonomie stratégique européenne", ce qui semble au moins en partie, paradoxal avec l'idée d'une ​"France forte et maîtresse de son destin". Un paradoxe que vous avez vous même souligné dans une interview donnée au Carnegie Europe en indiquant que "la France a un discours ambigu sur l'Europe. Les Français se plaignent de faire le "sale boulot" de l'Europe, mais ils apprécient la rapidité et la souveraineté d'une action solitaire". Comment se traduit cette ambiguïté ? 

Je ne parlerais pas d’ambigüité mais plutôt d’une certaine ambivalence. L’engagement européen de la France est réel, et les armées l’ont pleinement intégré. J’ai vu cette évolution de fond se faire tout au long des années 1990.  Mais il est vrai qu’il y a une ambivalence dans le discours français : nous ne sommes pas toujours prêts à faire les concessions politiques nécessaires pour impliquer au plus tôt d’autres forces nationales européennes dans certaines des opérations que nous menons, alors même que nous prétendons souvent – à juste titre d’ailleurs – agir pour le bien commun de l’Europe. Le pouvoir politique est structurellement tiraillé entre deux objectifs, tous deux légitimes : le long terme, celui de l’européanisation de nos opérations ; et le court terme, celui de l’efficacité militaire maximale.

Quant au paradoxe que vous suggérez, il n’existe pas dans les faits. Jamais il n’a été question d’accepter que l’emploi des forces françaises soit décidé par une quelconque instance supranationale ou soumis à je ne sais quelle organisation multinationale. Pas plus européenne que transatlantique. Par essence, la souveraineté nationale sur l’emploi de la force militaire ne se discute ni ne se partage. 

Dans son discours, Emmanuel Macron a indiqué que la dissuasion était "la clé de voûte de notre stratégie de défense. (…) La dissuasion fait partie de notre histoire, de notre stratégie de défense et elle le restera"​. Quelles sont les décisions à attendre, de la part du chef de l'Etat, pour que ces mots se traduisent dans la réalité ? ​

Sur ce sujet, Emmanuel Macron s’est fait une religion – si on ose dire – très tôt. Il avait annoncé dès la campagne qu’il pérenniserait une dissuasion nucléaire assise sur deux composantes. Or des décisions lourdes vont être prises sous sa mandature : la commande des quatre sous-marins nucléaires de troisième génération, et sans doute le lancement des programmes de 4^ème génération du missile M51, des futures armes nucléaires « robustes » de deuxième génération… Sans oublier la définition des caractéristiques du système d’armes qui succèdera à l’actuelle composante aéroportée. Ces renouvellements vont conduire à une montée de la dépense nucléaire au cours du quinquennat. Il est faux de dire qu’il existe un effet mécanique d’éviction de la dépense classique vers la dépense nucléaire – surtout au vu des bénéfices technologiques, industriels et capacitaires que la dissuasion apporte. Mais il est vrai qu’en l’absence d’une augmentation significative du budget militaire, il aurait été difficile de pérenniser à temps la dissuasion sans que les programmes d’équipement conventionnels en souffrent – et ce alors même que le ministère des Armées traîne comme un boulet un report de charges de trois milliards d’euros.

Un mot enfin s’agissant de la portée de ce discours. L’enjeu politique pour Emmanuel Macron était de taille, car la confiance entre les armées et leur chef avait malheureusement été ébranlée par la crise de l’été 2017, qui avait abouti à la démission du CEMA, le général Pierre de Villiers. Ce n’est bien évidemment pas la loyauté des forces qui est en cause – elle ne l’a jamais été. Mais plutôt la confiance, celle qui conduit les militaires à donner en permanence le meilleur d’eux-mêmes – jusqu’à leur vie si nécessaire – pour le service de la Nation. A-t-il rassuré ? Nous le saurons assez vite.