Crise des retraites : l’épuisement des institutions de la Ve République, un trompe l’œil ?<!-- --> | Atlantico.fr
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Assemblée nationale.
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©BERTRAND GUAY / AFP

Réforme des retraites

Alors que la crise sociale autour de la réforme des retraites est en passe de se transformer en crise politique profonde, beaucoup soulignent le besoin d’un renouveau démocratique institutionnel. Et si le problème était (aussi) ailleurs ?

Rafaël Amselem

Rafaël Amselem

Rafaël Amselem, analyste en politique publique diplômé du département de droit public de la Sorbonne. Rafaël Amselem est également chargé d'études chez GenerationLibre.

 

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Christophe Seltzer

Christophe Seltzer

Christophe Setlzer est directeur général chez GenerationLibre think tank.

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Atlantico : La crise sociale autour de la réforme des retraites est en passe de se transformer en crise politique profonde. Ainsi, beaucoup soulignent le besoin d’un renouveau démocratique institutionnel. Mais le problème pourrait-il être ailleurs et plus profond ? Penser que l’introduction de plus de participatif, de conférences citoyennes ou de référendums permettrait un nouvel élan démocratique est-il un trompe l'œil ? 

Christophe Seltzer : En réalité, la crise politique, profonde, est très ancienne. Les enquêtes d’opinion se suivent et se ressemblent, confirmant de longue date que les Français se défient jour après jour davantage des institutions et de la classe politique. Emmanuel Macron a voulu y répondre depuis 2017 en lançant un “Grand débat”, puis en organisant des “conventions citoyennes” sur le climat et la fin de vie, et enfin, en esquissant une “commission transpartisane” sur les institutions (pour ceux qui suivent de près les arcanes élyséens). Je ne suis pas friand du tout de ces gadgets, qui, en dépit de leurs belles intentions, sont infantilisants. Ils accentuent au contraire la crise politique puisqu’ils concurrencent une institution représentative élue malheureusement trop affaiblie (l’Assemblée nationale) tout en entretenant le pivot présidentiel de la vie politique. Référendum « présidentiel , référendum d’initiative partagée (RIP), référendum d'initiative citoyenne national (RIC): en l’état, je ne suis pas non plus acquis à la cause de la solution idéalisée du référendum (notamment sur la question des retraites), qui va encore accentuer l’opposition frontale entre le Président de la République et la « souveraineté populaire ». C’est aussi une mauvaise béquille que l’on donne à une démocratie représentative affaiblie. Si introduire du participatif est louable et sans aucun doute intéressant, si en appeler à la souveraineté populaire est compréhensible dans une république par trop monarchique, l’urgent est d’abord de rétablir un fonctionnement régulier, efficace et légitime des pouvoirs conventionnels. On pourra ensuite réfléchir à des mécanismes de démocratie liquide ou délégative, qui me font rêver. Mieux vaut, me semble-t-il, renforcer d'abord la démocratie représentative (l’Assemblée et le Gouvernement qui en est issu), et la démocratie locale (subsidiarité ascendante, autonomie fiscale pour les collectivités territoriales, RIC locaux). Si les Français soutiennent majoritairement le RIP, c'est parce qu'ils se sentent dépossédés du pouvoir politique. Qui, dans le camp "raisonnable" va avoir le courage de leur proposer une modification de la Constitution pour revitaliser des institutions bloquées ?

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Rafaël Amselem : On ne peut pas mésestimer les facteurs démocratique et institutionnel dans les manifestations de mécontentement. On voit bien à quel point le reproche en verticalité transpire et rassemble tout l’arc contestataire à la politique macronienne. Les sondages soulignent d’ailleurs un rejet massif de l’emploi du 49.3 ; la lassitude grandit ! Un consensus transpartisan semble même se dessiner autour de l’idée que la Vème République produit l’anémie démocratique : par l’isolement du Président, par la dépréciation du Parlement qui voit son rôle de représentation être dérobé, par le mépris des corps intermédiaires. L’épisode politique que nous traversons démontre de façon éclatante qu’il est même possible pour l’exécutif, non seulement d’adopter une forme de brutalité face au Parlement (procédure parlementaire accélérée et vote bloqué au Sénat), mais encore, en dépit de toute majorité palpable, d’imposer sa volonté avec le 49.3. Est-ce pour autant qu’on peut réduire les causes de la crise à nos institutions ? Certainement pas. Mais permettez de souligner qu’y compris sur les questions économiques et sociales, notre régime politique entretient une constance dans l’inefficacité de l’action publique. C’est que la toute-puissance présidentielle, loin de permettre un surcroît d’efficience, réduit la capacité d’action du chef de l’Etat : réputé à la fois chef du gouvernement, chef de la majorité parlementaire, faiseur des prix, des salaires, du chômage, maître de la politique industrielle, au fond, réceptacle de toutes les interrogations, espoirs, colères, il s’en retrouve comme paralysé, bien incapable de donner satisfaction à l’ensemble des demandes souvent contradictoires qui se présentent à lui et des regards attentifs qui scrutent jusqu’à son modèle de montre.

Dans quelle mesure les quinquennats Macron ont tué l’esprit de la Ve république qui permettait une soupape de sécurité en cas de crises politiques grâce au découplage entre majorité parlementaire et majorité présidentielle ?

Christophe Seltzer : Il faut être honnête, Macron n’est pas responsable de la situation constitutionnelle du pays dont il hérite en 2017. La Constitution est amochée depuis vingt ans, sinon soixante ans, puisque a été perdu l’équilibre plus subtil qui avait été trouvé en 1958 entre les pouvoirs exécutif et législatif. Il est fatiguant d'entendre partout, chez tant de commentateurs, que la situation démontre l'échec du parlementarisme. Non, c'est l'échec de l'hyper présidentialisme, poison lent qui a fini par tuer la possibilité même du parlementarisme, et donc l’équilibre, la légitimité comme l'efficacité de l’ensemble des pouvoirs. Même avec des majorités, on ne fait plus rien en France depuis (au moins) 20 ans ! Mercredi, à l’heure méridionale, Emmanuel Macron nous a livré un pas trop mauvais discours de Premier ministre-retrouvé! (sans beaucoup d'idées et de propositions néanmoins). Mais du coup, la France est en manque d'un Président qui s'occuperait, à hauteur de fonction, de la crise institutionnelle. Et comme il n'est pas vraiment Premier ministre ni vraiment Président, il est bloqué dans un "absolutisme inefficace" dénoncé par Jean-François Revel. Dans le fond, si Emmanuel Macron était à la hauteur de sa fonction, dans une conception gaullienne, il retournerait "en responsabilité" devant les urnes. C'était la contrepartie (non écrite) à un pouvoir présidentiel fort, directement élu au suffrage universel direct. Une contrepartie à laquelle aucun président ne s'est conformé après le Général de Gaulle. Et depuis, les partis politiques se sont lentement mais irrémédiablement désagrégés. Résultat, aujourd’hui, la dissolution de l’Assemblée nationale ou la démission du Président de la République ne peuvent même plus être la solution. Simultanément, le Président de la République n’est pas en capacité d’arbitrer un conflit, qui n’existe pas aujourd’hui, entre la souveraineté populaire et l’Assemblée nationale. Je ne vois donc qu’une seule solution pour ré-institutionnaliser les conflits (objet d’un texte fondamental qui fait son travail) : modifier, même a minima, le fonctionnement de nos institutions pour que tout le monde retrouve ses esprits et ses responsabilités. Le Président de la République serait dans son rôle, par excellence, en y réfléchissant, et en proposant quelque chose…

Rafaël Amselem : Il faut le redire, notre problématique est systémique : certes, il y a une pratique singulière du pouvoir par la majorité depuis 2017 qui s’emploie à utiliser tous les arcanes de la verticalité, rendues possibles par la Vème République. Mais, précisément, ces outils préexistent à Emmanuel Macron. Il ne faudrait donc pas trop personnifier le problème. Raymond Aron écrivait ainsi dans Preuves en juillet 1959, “La IVème République réduisait l’autorité de l’exécutif au-delà de la raison, la Vème ampute les prérogatives des Assemblées au-delà de tout bon sens. Tout se passe comme si une mauvaise fée jetait un sort sur chacun des régimes français au berceau et en préparait la mort au jour de sa naissance.”. Fait d’autant plus marqué par l’inversion du calendrier parlementaire couplée au quinquennat, plaçant les députés élus dans une relation de redevabilité devant le Président de la République qui les a fait élire, plutôt que devant le corps politique qui les a élus. Il est toutefois à noter un ensemble de pratiques qui ont accéléré la dépréciation du Parlement et rompu l’équilibre des pouvoirs. La crise sanitaire fut en la matière un catalyseur, inaugurant les conseils de défense discrétionnaires et sans légitimité institutionnelle, consacrant définitivement un Parlement transformé en chambre d’enregistrement ; je me souviens d’un certain ministre expliquant en plein hémicycle que les documents discutés en conseil de défense ne sauraient être transmis à l’Assemblée, car trop techniques. Si on devait encore aborder un facteur non-institutionnel, il faut quand même souligner que le renouvellement de la classe politique, loin d’avoir permis un bol d’air, a installé un personnel parlementaire inexpérimenté dans les jeux de pouvoir entre l’Assemblée et l’exécutif, au profit de ce dernier.

La vraie nature de la crise politique que nous traversons est-elle due à une confusion idéologique, au fait que de moins en moins d’individus adhèrent aux valeurs de la République ? (baisse du taux de vote systématique et et hausse de l’abstention par exemple) Comment l'expliquer ?

Christophe Seltzer : Si l’élection présidentielle, avec celle du maire toutefois - faut-il le rappeler, est plébiscitée par les Français, on peut formuler l’hypothèse que ce n’est pas tant en raison de leur attachement à la fonction présidentielle qu’au fait que c’est le seul moment où on leur demande un avis, sur lequel il preuve trancher. Hélas, nos concitoyens sont pris dans les filets du vote utile, ou inutile, selon le point de vue. Je note quand dans le monde démocratique, les événements violents contre des institutions, de l’invasion du Capitole à Washington à celle de la place des Trois pouvoirs à Brasilia, sont advenus dans des régimes présidentiels. Par ailleurs, si, comme l’a réalisé le politiste Raul Magni-Berton, on mesure le différentiel de participation aux élections présidentielle et législative parmi les régimes comparables dits semi présidentiel semi parlementaire, c’est la France qui dispose du Parlement le moins puissant, suivie (comble !) par la Russie et le Belarus. Dès lors, pas étonnant que les Français, dans une position assez unique en Europe et même dans le monde des démocraties libérales, ne croient plus en la politique, qui tourne autour d’un seul homme. La France est la dernière vraie monarchie d’Europe. Ce weekend, Charles III, garant d’un régime parlementaire fonctionnel, rencontrera un vrai monarque régnant : Emmanuel Macron.

Rafaël Amselem : On en revient à l’anémie démocratique : les institutions échouent à être le porte-voix de la société civile. Notre régime consacre l’irresponsabilité généralisée des acteurs institutionnels : le Président n’a de compte à rendre à personne (les français n’ont qu’à bien voter tous les cinq ans !) ; le Premier Ministre, qui voit sa fonction gouvernementale être accaparée par le Président, sert avant tout de fusible et d’exécuteur de la volonté présidentielle ; le Parlement, au lieu d’être le lieu cathartique de nos désaccords communs, se transforme en chambre d’enregistrement de décisions prises en d’autres lieux. Le problème de représentativité est encore plus large que cela : les institutions de la démocratie libérale, lorsqu’elles sont équilibrées, produisent inévitablement du compromis. Celles-ci incluent en effet plusieurs centres décisionnels ou d’influence, entre l’Assemblée nationale et le Sénat, l’opinion publique, les représentants des corps intermédiaires, les syndicats, les administrations ministérielles etc. Cette cartographie institutionnelle consacre et légitime une multitude d’acteurs aux intérêts et idées divergents, qui se livrent à une concurrence pacifiée pour le pouvoir, débouchant sur un vaste réseau complexe mais subtile d’interactions au sein de la représentation et des arcanes de l'État, dans lequel toutes les voix trouvent une résonance (inégale, mais réelle). C’est précisément tout cela que la Vème République, contourne pour partie, en permettant à l’exécutif d’agir en solitaire. La représentation ne pouvant plus opérer, il est évident que les citoyens se désinvestissent de la participation au débat public.

Alors que chaque bloc politique regarde de plus en plus les autres comme des ennemis totalement illégitimes et dangereux et pas comme des adversaires provoque-t-il de facto une augmentation des violences, renforçant le malaise démocratique ? 

Christophe Seltzer : Je suis atterré par les réactions politiques depuis l’annonce du 49-3. Mais pas surpris. Toute la classe politique, et notamment ses poids lourds, pense à 2027 parce que la vie politique française se résume à une élection présidentielle permanente. J’enrage que les "oppositions", au premier chef les LR qui ont voté la motion de censure, se contentent de taper sur Emmanuel Macron sans développer des propositions ! J’enrage que le camp présidentiel ne mesure pas l’urgence institutionnelle, des partis de la majorité au chef de l’Etat lui-même, qui, sans prendre leur risque, ne proposent rien non plus. J’en veux surtout à ceux qui, disposant d’une culture politique, se taisent. C’est une autre forme de démission des élites qui m’inquiète. La peur d'une coalition de centre droit ou avec l'extrême-droite, de type Meloni (qui n’est pourtant pas du tout ma tasse de thé), vu l'état de l'opinion, ne doit pas pour autant justifier à mon sens la temporisation d'un rééquilibrage institutionnel entre les pouvoirs exécutif et législatif. Il en va de la régénérescence de la démocratie ! Ceux qui procrastinent croyant bien faire ("lutter contre le Front national") ou parce qu'ils sont minoritaires (droite “gouvernementale” ; sociaux démocrates ; ultra gauche), élargissent le boulevard pour l'extrême-droite en capacité désormais de rafler le fait majoritaire (la présidentielle + une majorité parlementaire). Hier, j’ai cru voir le coup du coup d'Etat permanent, bis repetita. Dans le rôle principal cette fois, non plus François Mitterrand, mais Marine Le Pen tenant un discours libéral sur les institutions alors qu'elle est en capacité de bénéficier du fait majoritaire de la Ve surpresidentialisée - et ne reviendra probablement pas dessus une fois au pouvoir. Si le débat d’idées peut reprendre, et connaître une traduction politique dans le cadre d’une démocratie représentative, et donc une effectivité retrouvée dans la conduite de l’action publique, c’est en redonnant sa place au Parlement, ce qui, par ricochet, redonnera du pouvoir à la souveraineté populaire comme au Président de la République. Et mettra chacun devant ses responsabilités effectives. Le déni et la temporisation (contre productive) de l'establishment d'une part, et la croyance (très largement fausse) des Français que davantage de Parlement signifierait le blocage et qu'on a besoin d'un monarque, sont les deux obstacles qu’il faut d’urgence dépasser.

Rafaël Amselem : Parce que la pratique du pouvoir en France est personnelle, le débat politique se structure autour de clivages qui visent les personnes. Un tel système débouche inévitablement sur de l’animosité et de la violence. Il me semble en revanche que d’autres facteurs d’ordre culturel expliquent la résurgence de la violence politique. Le député Frédéric Descrozaille, s’adressant aux députés insoumis, soulignait récemment qu’en démocratie, nous devons faire la différence entre les personnes et leurs idées ou actes. Rabbi Lord Jonathan Sacks, pour partie sur la base des travaux de la sociologue Ruth Benedict, désignait ainsi cette différenciation comme typique des cultures de la culpabilité opposées aux cultures de la honte ; ces dernières, au contraire, confondent les personnes avec leurs actes, et surtout leurs fautes. Cette confusion est source de violence, car essentialise nos personnes à nos erreurs et fait peser leur réparation, non sur un changement d’acte, mais par le rabaissement de soi ; considérant encore que c'est l'intériorité de l’être qui s’en trouve vicié ; que toute la brutalité de l'expiation doit s'attaquer à leur image et réputation. Cette culture nous conduit à la dépréciation de nos adversaires politiques jusque dans leur intimité personnelle, à en faire des sujets de mépris. A l’heure des réseaux sociaux, des ministres qui se font insulter de “meurtriers”, de députés traités de “monstres”, il me semble précisément que nous basculons dans une culture de la honte.

Dès lors, comment redonner un véritable élan à la vie démocratique en France ?

Christophe Seltzer : Il y a un énorme paradoxe, chez les gaullistes revendiqués, à défendre à la fois l'idée de la souveraineté populaire (à raison, je crois) et l'idée de voter pour un un seul homme qui décide seul avec ce qui traverse sa tête, quelques conseillers non élus et des visiteurs du soir qui courent les salons (à tort, me semble-t-il…). Il y a à l’inverse une solidité, fruit d’une forme de large et ancien consensus, chez les constitutionnalistes, sur l’importance d’une réforme de la Constitution, dans le sens d’un rééquilibrage entre les pouvoirs exécutif et législatif. Tant de constitutionnalistes, avec des moyens différents, défendent bien un texte constitutionnel plus conforme à l’esprit (voire à la lettre) originel de la Constitution de 1958. GenerationLibre a publié en juin 2022 un recueil intitulé “Dé-présidentialiser la Ve République”, qui rassemble dix contributions originales (mais pas nouvelles!) de juristes, politistes et historiens. Elles sont synthétisées en propositions diverses dans un “Guide pour dé-présidentialiser la Ve République”, à commencer par les idées largement connues de la désynchronisation du calendrier électoral en passant par la longueur différenciée de mandats, mais aussi, par exemple, des suggestions de modifications de l’article 49-3. De façon encore plus intéressante et subtile, mais je crois insuffisante, étant donné la croyance si forte de tout le monde en la sacralité présidentielle, le garde des Sceaux et président de la Commission des lois Jean-Jacques Urvoas démontre que le Parlement a lui-même beaucoup plus de pouvoir sur le papier constitutionnel pour imposer ses volontés au Président de la République. C’est la raison pour laquelle je trouve l’idée de supprimer l’élection du président de la République au suffrage universel direct beaucoup plus décisive, même si elle est (à ce stade) impopulaire chez les Français. Rappelons que de 1870 à 1962, c’est un collège de grands électeurs, élus de la République, qui élisaient le Président. Ce changement de mode scrutin, voulu par le Général de Gaulle, mais pourtant pas inscrit dans la Constitution originelle de Michel Debré en 1958, ni les intellectuels, ni les partis politiques, ni même les Français ne l’appelaient de leurs vœux. Cette idée, reprise et défendue aujourd’hui par le fondateur de notre think tank, Gaspard Koenig, développée dans son dernier ouvrage Contr’Un, me parait la solution culturelle pour électrochoc politique salutaire. Il s’agit de prendre le mal à la racine : il est temps de sortir du paternalisme présidentiel. L’ennemi, c’est l’hyper présidentialisme.

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